Surveillance réglementaire des systèmes de compensation et de règlement désignés

La présente section explique ce qu’est une infrastructure de marché financier (IMF) et décrit les IMF qui ont été désignées à titre de systèmes de paiement d’importance systémique ou de systèmes de paiement importants pour le système financier du Canada, ainsi que les responsabilités que confère à la Banque du Canada la Loi sur la compensation et le règlement des paiements.

Qu’est-ce qu’une infrastructure de marché financier?

Une infrastructure de marché financier (IMF), aussi appelée « système de compensation et de règlement », est un système qui facilite la compensation, le règlement ou l’enregistrement des opérations de paiement, des transactions sur titres et sur dérivés et d’autres transactions financières entre les entités participantes. Les IMF contribuent de manière significative à l’amélioration de la stabilité financière en donnant la possibilité aux consommateurs et aux entreprises d’acheter des biens et des services, de procéder à des placements et de virer des fonds de manière sûre et efficiente.

Aux termes de la Loi sur la compensation et le règlement des paiements, la Banque est responsable de la surveillance des IMF susceptibles d’engendrer un risque systémique ou un risque pour le système de paiement. Elles se répartissent en trois catégories :

1. les systèmes de paiements, qui facilitent les transferts de fonds;
2. les contreparties centrales, qui, dans le cadre de contrats financiers, assument le rôle d’acheteur pour chaque vendeur et de vendeur pour chaque acheteur, afin que même si un vendeur ou un acheteur manque à ses obligations envers la contrepartie centrale, celle-ci veille à l’exécution des obligations découlant de tous les contrats;
3. les systèmes de règlement des opérations sur titres, qui facilitent le transfert des titres et d’autres actifs financiers. Ces systèmes sont souvent exploités conjointement avec les dépositaires centraux de titres, qui offrent des comptes de titres, des services centralisés de garde et des services de gestion des actifs. Les systèmes de règlement des opérations sur titres peuvent en outre fournir des services supplémentaires de compensation et de règlement des titres, comme les services de compensation centralisée.

Les IMF d’importance systémique

Certaines IMF sont susceptibles de présenter un risque systémique pour le système financier du Canada. On entend par là que l’incapacité d’un participant de remplir ses obligations envers une IMF peut, par la propagation des problèmes financiers au sein de l’infrastructure, rendre d’autres participants incapables de s’acquitter de leurs obligations envers cette IMF. Pour que le risque systémique soit bien maîtrisé, il est donc essentiel que les IMF soient dotées de mécanismes de contrôle appropriés. La surveillance exercée par la Banque a pour objectifs de faire en sorte que les infrastructures de marché d’importance systémique fonctionnent en contrôlant adéquatement les risques, et d’accroître l’efficience et la stabilité du système financier canadien.

Le gouverneur de la Banque du Canada a désigné des IMF comme étant d’importance systémique pour le système financier canadien, les soumettant ainsi à la surveillance de l’institution. Les IMF désignées sont les suivantes :

• Lynx, système canadien de virement électronique de fonds utilisé pour régler les paiements en dollars canadiens de montant élevé et à délai de règlement critique;
• le CDSX, système canadien qui joue le rôle de dépositaire central de titres et qui offre des services de règlement des opérations boursières et hors cote sur titres de participation, titres d’emprunt et titres du marché monétaire admissibles ainsi que de contrepartie centrale pour les opérations boursières et hors cote sur titres de participation;
• le Service canadien de compensation de produits dérivés (CDCS), contrepartie centrale canadienne de compensation pour certains titres à revenu fixe, pour des opérations de pension, des produits dérivés sur actions et pour tous les dérivés négociés à la Bourse de Montréal;
• la CLS Bank, système de paiement qui prend en charge à l’échelle mondiale le règlement d’opérations de change dans de nombreuses monnaies, y compris le dollar canadien;
• le service SwapClear, contrepartie centrale mondiale pour la compensation des swaps de taux d’intérêt et d’autres dérivés de taux d’intérêt négociés de gré à gré libellés dans de multiples monnaies, dont le dollar canadien.

Les systèmes de paiement importants

En décembre 2014, les responsabilités de la Banque en matière de surveillance ont été étendues aux systèmes de paiement importants. Ces systèmes sont essentiels à l’activité économique au Canada. Leur perturbation ou une défaillance en leur sein pourrait engendrer des risques pour l’activité économique au pays et entraîner une perte de confiance à l’égard de l’ensemble du système de paiement.

Les réseaux ou systèmes de paiement suivants ont été désignés comme systèmes de paiement importants par le gouverneur de la Banque du Canada et sont assujettis à la surveillance de la Banque :

• le Système automatisé de compensation et de règlement (SACR) de Paiements Canada, un système canadien de règlement net différé qui est utilisé pour la compensation des paiements de détail;
• Virement Interac^MD d’Interac Corp., un système électronique canadien qui permet de virer des fonds entre des comptes personnels et d’entreprise;
• le réseau intermembres d’Interac Corp.;
• VisaNet de Visa inc.;
• le Global Clearing Management System (GCMS) et le Single Message System (SMS) de Mastercard International inc.

Il est important que ces systèmes, au même titre que les systèmes d’importance systémique, disposent de mécanismes de contrôle des risques afin de maîtriser le « risque pour le système de paiement »1. Cependant, comme ces systèmes n’engendrent pas de risques de même nature ou de même ampleur que les systèmes d’importance systémique, les mécanismes de contrôle des risques pourront différer à certains égards.

Par ailleurs, la Banque a élaboré des normes en matière de gestion des risques qui seront appliquées à ces systèmes.

Consultation sur les critères et normes de gestion des risques applicables aux systèmes de paiement importants : synthèse des commentaires reçus et réponses
Critères et normes en matière de gestion des risques applicables aux systèmes de paiement importants

Les responsabilités de la Banque aux termes de la Loi sur la compensation et le règlement des paiements

Adoptée en 1996, la Loi sur la compensation et le règlement des paiements confère à la Banque des responsabilités et de pouvoirs particuliers en matière de surveillance des IMF. La Loi reconnaît le rôle essentiel que jouent les principaux systèmes de compensation et de règlement (aussi appelés IMF) dans l’économie canadienne et la nécessité de les placer sous l’autorité d’un organe de surveillance.

Responsabilités à l’égard de la surveillance des systèmes de compensation et de règlement

La Loi investit la Banque deux responsabilités principales :

• désigner les systèmes de compensation et de règlement, aussi appelés IMF, susceptibles de présenter un risque systémique ou un risque pour le système de paiement;
• surveiller les IMF désignées pour s’assurer qu’elles contrôlent adéquatement le risque systémique ou le risque pour le système de paiement.

Pouvoirs connexes

Tel qu’il est également prévu par la Loi :

• la Banque peut exiger que les IMF lui communiquent des informations en vue de déterminer si elles entrent dans le champ de sa surveillance et si elles peuvent présenter un risque systémique ou un risque pour le système de paiement au sens de la Loi;
• le gouverneur peut, en la désignant, assujettir une IMF admissible à la surveillance de la Banque lorsqu’il est d’avis que cette infrastructure peut, de par son fonctionnement, présenter un risque systémique ou un risque pour le système de paiement, et si le ministre des Finances estime que cette désignation est dans l’intérêt public;
• la Banque est habilitée à établir des lignes directrices relatives à la mise en application de la Loi;
• la Banque peut conclure avec une IMF désignée un accord portant sur les mesures de surveillance ou sur d’autres questions relatives au contrôle du risque systémique ou du risque pour le système de paiement;
• la Banque peut effectuer des vérifications auprès d’une IMF désignée;
• la Banque peut exiger qu’une IMF lui fournisse les renseignements dont elle a besoin;
• bien que tous les renseignements obtenus par la Banque auprès d’une IMF en application de la Loi soient considérés comme confidentiels, la Banque est habilitée à les communiquer aux autres organes chargés de réglementer cette IMF du moment qu’ils concernent les activités de ces institutions relativement à la réglementation de l’IMF en cause;
• le gouverneur peut adresser à une IMF désignée une directive écrite pour que celle-ci renonce à certaines actions susceptibles de compromettre le contrôle du risque systémique ou du risque pour le système de paiement, ou pour qu’elle prenne les mesures nécessaires pour corriger une situation susceptible de compromettre le contrôle du risque systémique ou du risque pour le système de paiement;
• le gouverneur peut demander à une cour supérieure d’enjoindre à une IMF de se conformer aux dispositions de la Loi, à une directive ou à un accord juridique passé avec la Banque dans le cadre de la Loi;
• le gouverneur peut adresser à un participant une directive écrite pour qu’il prenne des mesures correctives dans certaines circonstances;
• la Banque peut obliger une IMF désignée à lui donner un préavis raisonnable concernant tout changement important que celle-ci compte mettre en œuvre, afin que la Banque puisse évaluer les répercussions de tels changements sur le plan du risque systémique ou du risque pour le système de paiement;
• le gouverneur peut interdire la participation d’institutions étrangères aux systèmes désignés ou soumettre cette participation à des conditions;
• la Banque peut fournir une garantie de règlement aux IMF désignées;
• la Banque peut accorder des prêts de liquidités aux IMF désignées;
• la Banque peut accepter des dépôts de la part des IMF et de leurs participants et rémunérer ces dépôts.

Protections légales prévues

Par ailleurs, des dispositions de la Loi procurent certaines protections légales à l’égard des IMF désignées. Ces dispositions :

• conjuguées aux lois fédérales sur l’insolvabilité, renforcent le caractère exécutoire de la compensation dans les IMF désignées;
• prévoient que les règles en matière de règlement des IMF désignées ne peuvent être subordonnées à une disposition ou à une ordonnance ayant pour effet de les suspendre, même dans les cas où un participant à l’un de ces systèmes ne peut faire face à ses obligations, ce qui permet d’accroître l’assurance que les dispositions juridiques régissant le fonctionnement d’un système de compensation et de règlement désigné produiront les résultats attendus en cas de tensions financières;
• protègent les règlements des systèmes de compensation opérés dans les livres de la Banque contre les suspensions de procédures et les annulations;
• protègent contre les suspensions de procédures l’exercice des droits assortis aux garanties financières utilisées pour couvrir les obligations de paiement au sein du système.

Surveillance concertée

La Banque exerce sa surveillance des systèmes relevant de sa compétence en concertation avec diverses autorités qui ont aussi une responsabilité à l’égard de ces systèmes.

L’Autorité des marchés financiers (AMF), la British Columbia Securities Commission (BCSC) et la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario (CVMO) ont des responsabilités en matière de réglementation à l’égard de la Caisse canadienne de dépôt de valeurs limitée (CDS) (l’exploitant du CDSX) et de la Corporation canadienne de compensation de produits dérivés (l’exploitant du CDCS). Il en résulte un chevauchement des responsabilités de ces autorités avec celles de la Banque. Cette dernière a conclu avec ces autorités un protocole d’entente visant à faciliter leur coopération dans l’exercice de leurs responsabilités respectives de surveillance du CDSX et du CDCS. Ce protocole d’entente prévoit l’établissement d’un cadre commun d’échange d’information, de consultation et de coordination. Il fournit en outre une structure de coopération entre les parties afin de promouvoir la sûreté et l’efficience de ces IMF.

Aux termes de la Loi canadienne sur les paiements, le ministre des Finances est responsable de la surveillance de Paiements Canada, qui est à la fois le propriétaire et l’exploitant de Lynx et du SACR, deux systèmes désignés par la Banque.

La Banque du Canada et le ministère des Finances ont créé le Comité consultatif en matière de paiements, une instance de coordination de leurs activités de surveillance en ce qui touche le système de paiement en général. La Banque et le Ministère se sont dotés d’un cadre de fonctionnement prévoyant un dispositif commun pour la coordination de leurs responsabilités en matière d’échange d’information, de consultation et de coordination. Ce cadre précise les modalités de leur coopération en vue de promouvoir la sûreté et l’efficience des systèmes de paiement du Canada.

Deux des systèmes désignés par la Banque, soit la CLS Bank et SwapClear, sont des systèmes détenus et exploités à l’extérieur du Canada. La Banque participe de ce fait avec des autorités étrangères à des dispositifs de surveillance concertée. De tels dispositifs permettent une surveillance plus efficace des systèmes relevant de la compétence de plusieurs autorités de surveillance. La Banque reste cependant investie de toutes ses responsabilités et de tous ses pouvoirs relativement aux IMF assujetties à sa surveillance.

S’agissant de la CLS Bank, la Banque participe à un dispositif de surveillance concertée, placé sous l’égide de la Réserve fédérale, auquel participent également les autres banques centrales émettrices des monnaies dans lesquelles sont réglées les opérations de change dans ce système.

Dans le cas de SwapClear, la Banque participe à un mécanisme multilatéral de surveillance concertée dirigé par la Banque d’Angleterre, principal organisme de réglementation dont relève ce système.