Les sanctions administratives pécuniaires

Date de publication : 17 juin 2024

La présente politique donne un aperçu du régime de sanctions administratives pécuniaires de la Banque du Canada et de la manière dont celle-ci détermine le montant de ces sanctions.

Introduction

La Banque du Canada est déterminée à favoriser la conformité à la Loi sur les activités associées aux paiements de détail (LAAPD) et au Règlement sur les activités associées aux paiements de détail. L’un de leurs principaux objectifs est de promouvoir la fiabilité et l’intégrité du système financier en général et du secteur des paiements de détail en particulier. La conformité à la LAAPD et au Règlement est essentielle pour atteindre cet objectif. Ainsi, la Banque peut utiliser un ou plusieurs de ses outils d’application de la loi pour faciliter et encourager la conformité d’un fournisseur de services de paiement (FSP) ou d’une autre personne physique ou entité non conforme.

L’un de ces outils est le procès-verbal, qui peut être accompagné ou non d’une sanction administrative pécuniaire (ci-après, une « sanction »). La LAAPD confère à la Banque le pouvoir de dresser des procès-verbaux et d’imposer de telles sanctions. En conjonction avec le Règlement, elle encadre la façon dont les procès-verbaux sont dressés et dont les sanctions sont déterminées.

La présente politique donne une vue d’ensemble du régime de sanctions administratives pécuniaires de la Banque et de la manière dont celle-ci détermine le montant de ces sanctions.

Objectif du régime de sanctions administratives pécuniaires

L’objectif des sanctions est de favoriser le respect de la LAAPD et du Règlement, et non pas de punir les cas de non-conformité. Elles servent à encourager l’adoption d’une conduite conforme à la loi et à produire un effet dissuasif général.

Le régime de sanctions soutient le mandat de supervision des paiements de détail de la Banque en offrant une approche mesurée et proportionnelle aux violations. Les sanctions ne sont pas imposées automatiquement en cas de non-conformité, car la Banque dispose d’un éventail d’outils de conformité et d’application de la loi en fonction de la gravité de chaque cas.

Application de la présente politique

En plus d’expliquer la méthode générale de détermination des sanctions de la Banque, la présente politique est une ressource non juridiquement contraignante qui donne des renseignements sur la façon dont la Banque exerce son pouvoir discrétionnaire pour déterminer le montant des sanctions.

Cette méthode fournit un cadre d’évaluation flexible pour aider la Banque à déterminer des sanctions proportionnelles aux violations afin de favoriser la conformité et de dissuader la non-conformité. Elle assure également la détermination de sanctions cohérentes lorsque des cas différents présentent des faits comparables. Les exemples fournis ci-après ne sont ni déterminants ni exhaustifs; ils servent à illustrer la manière dont la méthode est appliquée.

Bien que la présente politique constitue une ressource objective et pratique pour déterminer le montant des sanctions, elle n’est pas rigide. La détermination des sanctions est faite au cas par cas. Par conséquent, la prise en compte de l’ensemble des circonstances et des faits pertinents d’une situation peut aboutir à une sanction supérieure ou inférieure à celle à laquelle on pourrait s’attendre si la politique était appliquée strictement. La manière dont une sanction est déterminée est décrite dans le procès-verbal qui l’accompagne.

Procès-verbal

Si la Banque a des motifs raisonnables de croire qu’un FSP (ou une autre personne physique ou entité) a enfreint la LAAPD ou le Règlement et que la contravention constitue une violation, elle peut dresser un procès-verbal accompagné d’une sanction et le lui faire signifier. Pour ce faire, la Banque a deux ans à compter du moment où elle prend connaissance de la violation présumée, conformément à la LAAPD.

Si la Banque décide d’imposer une sanction, le procès-verbal doit contenir les renseignements suivants :

• le nom et l’adresse de la personne physique ou de l’entité à qui s’adressent le procès-verbal et la sanction
• les violations désignées en cause, avec mention des dispositions pertinentes de la LAAPD et du Règlement
• le montant de la sanction, avec les détails de son calcul
• les instructions de paiement de la sanction
• le droit de la personne physique ou de l’entité de présenter des observations au gouverneur de la Banque du Canada concernant la violation et la sanction
• les instructions pour présenter des observations au gouverneur
• les instructions pour obtenir des renseignements supplémentaires

Lorsqu’un FSP se fait signifier un procès-verbal accompagné d’une sanction, la Banque peut décider de lui proposer de réduire de moitié le montant de cette sanction s’il conclut un accord de conformité (appelé « transaction » dans la LAAPD et le Règlement) avec elle.

Paiement d’une sanction administrative pécuniaire

Les sanctions sont payables au receveur général du Canada (et non à la Banque), soit par transfert électronique de fonds (uniquement à partir d’une institution financière canadienne) ou par virement (à partir d’une institution financière canadienne ou non). Les instructions de paiement détaillées se trouvent dans le procès-verbal.

Le paiement de la sanction vaut aveu de responsabilité et met fin à la procédure en violation entreprise par la Banque. Autrement dit, l’intéressé est réputé avoir commis la violation désignée. S’il ne paie pas la sanction, il est tout de même réputé avoir commis la violation et est tenu de payer la sanction, à moins qu’il ne présente des observations au gouverneur.

Non-paiement et recouvrement des sanctions administratives pécuniaires

Sauf indication contraire, une sanction imposée par procès-verbal doit être payée dans les 30 jours suivant la signification de ce dernier. Toute sanction qui devient exigible est une créance de la Couronne. La Banque peut prendre des mesures pour faire recouvrer les créances impayées par voie judiciaire.

Lorsqu’un FSP n’ayant pas d’établissement au Canada est passible d’une sanction et qu’il ne la paye pas dans les 30 jours après la fin de la procédure en violation, la Banque est tenue, en vertu de la LAAPD, de révoquer son enregistrement et de refuser de le réenregistrer jusqu’à ce que la sanction soit payée. L’exécution d’une fonction de paiement visée par la LAAPD sans être enregistré constitue une violation en soi et peut donner lieu à une sanction distincte ou à d’autres mesures d’application de la loi, en plus des sanctions en cours.

Détermination du montant d’une sanction administrative pécuniaire

La Banque suit généralement quatre étapes pour déterminer le montant des sanctions :

• confirmer que la contravention est désignée comme violation en vertu du Règlement (violation désignée)
• attribuer la qualification appropriée à la violation désignée
• déterminer le barème de sanctions applicable ou le montant prescrit pour une violation de cette qualification
• considérer les trois critères énoncés dans le Règlement et tout autre facteur pertinent dans les circonstances

Dans le Règlement, une violation désignée peut être qualifiée de grave ou de très grave. Une série de violations (soit deux violations ou plus) qualifiées de graves découlant de contraventions à la même disposition de la LAAPD ou du Règlement est, si ces violations sont mentionnées sur le même procès-verbal, assimilée à une violation très grave.

Barèmes des sanctions administratives pécuniaires

La LAAPD et le Règlement établissent les barèmes suivants pour les violations désignées graves et très graves :

• de 0 $ à 1 000 000 $ par violation grave
• de 0 $ à 10 000 000 $ par violation très grave

Conformément au paragraphe 48(2) du Règlement, les violations désignées relatives aux exigences de déclaration à l’article 21 ou aux paragraphes 22(1), 59(1), 60(1) et 60(2) de la LAAPD ne sont pas qualifiées de graves ou de très graves, et sont ainsi passibles des sanctions suivantes :

• 500 $ par jour, jusqu’à 30 jours, pour chaque jour au cours duquel la violation s’est continuée
• de 15 000 $ à 1 000 000 $ si la violation se continue pendant plus de 30 jours

Si plusieurs violations sont établies dans un procès-verbal, la somme des sanctions peut dépasser le montant maximal prévu dans les barèmes, car ce montant est donné par violation.

Critères de détermination des sanctions administratives pécuniaires dans le Règlement

Le Règlement définit trois critères que la Banque prend en compte pour déterminer le montant d’une sanction.

• Tort : le tort qu’a causé la violation (tort réel) et celui qu’elle aurait pu causer (tort potentiel).
• Antécédents à l’égard de violations antérieures : les antécédents de l’auteur de la violation à l’égard d’autres violations de la LAAPD ou du Règlement commises au cours de la période de cinq ans qui a précédé la violation.
• Intention ou négligence : la nature de l’intention ou de la négligence de l’auteur de la violation (autrement dit, son degré d’intention ou de négligence).

En général, le tort a le plus de poids dans la détermination du montant total, car il est directement lié aux objectifs de la LAAPD, comme promouvoir la fiabilité et l’intégrité du secteur des paiements de détail au Canada. Le montant d’une sanction est donc proportionnel au tort lié à la violation.

Méthode de détermination des sanctions administratives pécuniaires

Le diagramme suivant résume la manière dont le montant d’une sanction peut être déterminé en fonction de chacun des critères qui précèdent. Chaque critère est ensuite expliqué en détail.

Tort

La Banque définit le tort comme les répercussions négatives, potentielles ou réelles, découlant d’une violation de la LAAPD ou du Règlement. Le tort réel correspond aux conséquences sur la fiabilité et l’intégrité du secteur des paiements de détail au Canada, en particulier sur les utilisateurs finaux (p. ex., perte de fonds, de confidentialité ou de disponibilité des services). Le tort potentiel correspond aux vulnérabilités causées par une violation dans les activités d’un FSP ou dans la capacité de la Banque à superviser les FSP. La Banque considère généralement que le tort est le critère le plus important dans la détermination d’une sanction et peut représenter jusqu’à 60 % du montant maximal prescrit. Le poids qui est accordé au tort reflète l’importance fondamentale de protéger les intérêts des utilisateurs finaux et de préserver la confiance dans le secteur des paiements de détail.

Pour déterminer le montant total lié au tort, la Banque détermine d’abord le montant lié au tort potentiel, puis celui lié au tort réel. En présence des deux types de tort, elle considère les deux montants ensemble pour déterminer une sanction qui est proportionnelle au tort global causé par la violation et qui sera suffisante pour encourager la conformité. Si la violation n’a pas entraîné de tort réel, la Banque fonde le montant lié au tort uniquement sur le montant lié au tort potentiel, avant de tenir compte d’autres facteurs.

Tort potentiel

Pour évaluer le tort, la Banque prend d’abord en compte le tort potentiel. Même si une violation désignée n’entraîne pas toujours de tort réel, comme la perte de fonds d’utilisateurs finaux, elle peut créer des vulnérabilités dans les activités d’un FSP ou compromettre le mandat de supervision de la Banque. Ces circonstances risquent de causer du tort aux utilisateurs finaux et à l’ensemble du secteur des paiements de détail au Canada.

Pour déterminer le montant lié au tort potentiel, la Banque tient compte des éléments suivants :

• la proportion relative du marché des paiements de détail supervisé par la Banque qui pourrait être touchée par la violation (utilisée pour déterminer le montant de base)
• le degré de risque qu’une violation entraîne un tort réel en raison de l’ampleur de la non-conformité qui en est à l’origine

Montant de base

Pour établir la proportion du marché des paiements de détail supervisé par la Banque qui pourrait être touchée par la violation, la Banque commence généralement par évaluer les indicateurs des activités associées aux paiements de détail du FSP (p. ex., le nombre d’utilisateurs finaux, le volume de transactions, la valeur des transactions, la valeur des fonds détenus pour des utilisateurs finaux), car ils correspondent normalement à la part de marché du FSP. Ces données lui fournissent des renseignements quantitatifs sur le FSP et ses activités. Elles lui sont communiquées par le FSP dans sa demande d’enregistrement et ses rapports annuels.

La Banque compare ensuite ces indicateurs à ceux des plus importants FSP qu’elle supervise. À partir de cette comparaison, elle établit un pourcentage représentatif de la part du marché des paiements de détail qui pourrait être touchée par la violation. La Banque applique ce pourcentage au montant lié au tort (généralement 60 % du montant maximal de la sanction, selon la qualification de la violation), afin d’obtenir un montant de base proportionnel au tort potentiel de la violation.

Ampleur de la non-conformité

La Banque reconnaît que certaines exigences de la LAAPD et du Règlement peuvent être respectées en partie ou dans différentes mesures. La non-conformité partielle peut introduire différents niveaux de vulnérabilité dans les activités du FSP et la supervision de la Banque. Par conséquent, il peut en résulter différents degrés de tort potentiel, et la Banque peut modifier le montant de base des torts potentiels en conséquence.

L’évaluation de l’ampleur de la non-conformité ne s’applique pas nécessairement à toutes les violations. Certaines exigences ne peuvent tout simplement pas être satisfaites en partie : elles le sont ou elles ne le sont pas. Par exemple, s’enregistrer auprès de la Banque avant d’exécuter des activités associées aux paiements de détail est une obligation qu’on remplit ou qu’on ne remplit pas. Dans de tels cas, la détermination du montant lié au tort potentiel commence avec le montant de base lié au tort potentiel.

Dans le cadre d’une demande de renseignements formulée par la Banque en vertu du paragraphe 66(2) de la LAAPD, il peut y avoir conformité partielle, et la Banque peut déterminer ce qui suit :

• L’ampleur de la non-conformité est grande lorsqu’un FSP ne répond pas à une demande de renseignements, car la non-disponibilité de ces renseignements nuit gravement à la capacité de la Banque à exercer son mandat de supervision, ce qui augmente considérablement le risque de tort réel pour les utilisateurs finaux.
• L’ampleur de la non-conformité est faible lorsqu’un FSP fournit la plupart des documents ou renseignements demandés par la Banque pour évaluer son respect des exigences, mais pas tous. Bien que cela limite la capacité de la Banque à remplir son mandat de supervision, le risque de tort réel pour les utilisateurs finaux est moindre.

Tort réel

En plus du tort potentiel, la Banque examine si la violation a entraîné un tort réel pour les utilisateurs finaux ou le secteur canadien des paiements de détail dans son ensemble.

Pour déterminer le montant lié au tort réel, la Banque peut tenir compte des éléments suivants :

• la proportion relative du marché des paiements de détail supervisé par la Banque qui a été touchée (montant de base)
• l’étendue des pertes engendrées par la violation, notamment :
  • la perte de fonds d’utilisateurs finaux (p. ex., nombre d’opérations touchées, montant des fonds d’utilisateurs finaux perdus)
  • la perte de confidentialité des renseignements d’utilisateurs finaux (p. ex., nature des renseignements divulgués, quantité de renseignements divulgués, degré de criminalité soupçonné et durée de l’exposition)
  • la perte de disponibilité des services du FSP (p. ex., nature des services touchés, durée de la perte de services et fréquence des interruptions)

Montant de base

Pour commencer, la Banque prend en considération la proportion du marché des paiements de détail supervisé par la Banque ayant été réellement touchée par la violation. Un peu comme pour le tort potentiel, elle met les données dont elle dispose sur la violation en comparaison avec les indicateurs des plus importants FSP qu’elle supervise.

Par exemple, la Banque peut fonder son calcul sur le nombre réel d’utilisateurs finaux touchés ainsi que sur le nombre d’opérations touchées et leur valeur. Elle compare alors ces chiffres avec les indicateurs déclarés par les autres FSP sous sa supervision. La proportion ainsi obtenue est ensuite appliquée au montant lié au tort (généralement 60 % du montant maximal des sanctions administratives pécuniaires en fonction de la qualification de la violation) afin d’établir un montant de base proportionnel aux pertes causées par la violation.

Étendue des pertes

Une fois les pertes réelles déterminées, la Banque en examine l’étendue. Elle peut alors se fonder sur des évaluations quantitatives (p. ex., le montant des fonds perdus des utilisateurs finaux) et qualitatives (p. ex., la nature des renseignements consultés sans autorisation) des faits de la situation. Ensuite, elle peut modifier le montant lié au tort réel. En général, plus les pertes subies par les utilisateurs finaux sont importantes et plus le nombre d’utilisateurs finaux ayant subi des pertes est élevé, plus le montant de la sanction est, lui aussi, élevé. Toutefois, si la violation n’a entraîné aucune perte pour les utilisateurs finaux, il n’y a pas de tort réel et le montant lié au tort réel est de 0 $.

Antécédents à l’égard de violations antérieures

La Banque doit également tenir compte des antécédents de l’auteur de la violation à l’égard d’autres violations commises au cours de la période de cinq ans qui a précédé la violation mentionnée au procès-verbal. Toutefois, si le gouverneur décide qu’une violation mentionnée dans un procès-verbal antérieur n’a pas été commise par la personne physique ou l’entité (ou lorsqu’il y a une décision judiciaire semblable), la Banque n’en tient pas compte dans les antécédents.

Les violations antérieures sont habituellement un indicateur de la conduite adoptée à l’égard de la conformité à la LAAPD. De nombreuses violations antérieures peuvent indiquer que la personne physique ou l’entité n’a pas pris de mesures suffisantes pour se conformer à la loi.

Pour déterminer le montant lié aux antécédents à l’égard de violations antérieures, la Banque tient compte des éléments suivants :

• le montant lié au tort précédemment déterminé (montant de base)
• la gravité des antécédents, déterminée notamment en fonction :
  • du nombre de violations antérieures
  • de la pertinence des violations antérieures

Pour véritablement encourager l’auteur de la violation à adopter une conduite conforme à la loi, le fait d’avoir des antécédents à l’égard de violations antérieures mène généralement à une sanction totale plus élevée.

Montant de base

Habituellement, la Banque utilise d’abord le montant précédemment déterminé pour le tort comme base pour le montant lié aux violations antérieures, jusqu’à concurrence de 20 % du montant maximal prescrit (jusqu’à 200 000 $ pour une violation grave et jusqu’à 2 000 000 $ pour une violation très grave). Ainsi, la sanction reste proportionnelle à l’incidence de la non-conformité (c.-à-d. le tort).

Gravité des antécédents à l’égard de violations antérieures

La Banque évalue la gravité des antécédents à l’égard de violations antérieures afin de déterminer une sanction qui y est proportionnelle, de sorte que celle-ci soit suffisante pour encourager l’adoption d’une conduite conforme à la loi.

La Banque tient compte des facteurs suivants pour ajuster le montant de base :

• la nature des violations antérieures (c.-à-d. l’exigence de la LAAPD ou du Règlement qui a été enfreinte)
• le nombre d’occurrences de la violation
• le degré de similitude entre la violation antérieure et la violation actuelle
• l’ampleur de la non-conformité dans le cadre des violations antérieures
• le montant de toute sanction imposée dans un procès-verbal antérieur
• le temps écoulé entre les violations

S’il n’y a aucune violation antérieure au dossier, le montant évalué selon ce critère est de 0 $.

Intention ou négligence

Pour déterminer le montant d’une sanction, la Banque doit examiner s’il existe des preuves d’une intention ou d’une négligence qui a contribué à la violation ou qui l’a causée. Le degré d’intention ou de négligence est déterminé sur la base d’une évaluation de la conduite qui a provoqué la violation ou qui lui a permis de se continuer. En général, la preuve d’une intention ou d’une négligence fait augmenter le montant total de la sanction afin d’encourager la conformité à l’avenir.

Pour déterminer le montant lié à l’intention ou à la négligence, la Banque tient compte des éléments suivants :

• le montant lié au tort précédemment déterminé (montant de base)
• le degré d’intention ou de négligence, y compris la conduite ou l’action qui a provoqué la violation ou qui lui a permis de se continuer

Montant de base

Habituellement, la Banque utilise d’abord le montant précédemment déterminé pour le tort comme base pour le montant lié à l’intention ou à la négligence, jusqu’à concurrence de 20 % du montant maximal prescrit (jusqu’à 200 000 $ pour une violation grave et jusqu’à 2 000 000 $ pour une violation très grave). Ainsi, la sanction reste proportionnelle à l’incidence de la non-conformité (c.-à-d. le tort).

Degré d’intention ou de négligence

L’évaluation du degré d’intention est subjective. Par exemple, la Banque peut examiner les faits dont l’auteur de la violation avait connaissance, ou les actions qu’il a entreprises, au moment où il a commis la violation. La Banque peut conclure qu’il y avait intention lorsqu’il existe des preuves que l’auteur de la violation :

• savait qu’il commettait une violation (p. ex., la Banque lui a dit qu’il n’était pas conforme) et a néanmoins continué à se conduire de la même manière
• a fait preuve d’insouciance ou d’aveuglement volontaire quant à savoir s’il commettait une violation (p. ex., il a délibérément ignoré les avertissements de la Banque)

L’évaluation du degré de négligence est quant à elle objective. Par exemple, la Banque peut comparer la conduite de l’auteur de la violation à celle d’une personne physique ou d’une entité raisonnable dans des circonstances semblables. Une conduite qui ne satisfait pas à cette norme peut constituer de la négligence. Les éléments suivants peuvent, selon les circonstances, être considérés comme de la négligence :

• une surveillance insuffisante, qui aurait autrement permis de prévenir ou de faire cesser la violation
• le non-respect de normes du secteur qui, si elles avaient été suivies, auraient permis de prévenir ou de faire cesser la violation
• la possession de renseignements qui auraient amené toute personne physique ou entité raisonnable à prévenir ou à faire cesser la violation

De plus, la Banque peut tenir compte de la durée de la violation pour évaluer s’il y a eu négligence et, le cas échéant, en déterminer le degré. Par exemple, plus une violation dure longtemps ou plus l’auteur la laisse se poursuivre, plus il est probable que la Banque détermine qu’il y a un fort degré de négligence.

S’il n’y a pas d’intention ou de négligence, le montant évalué selon ce critère est de 0 $.

Circonstances atténuantes ou aggravantes

À chaque étape de la détermination d’une sanction, la Banque tient compte d’autres facteurs que les critères énoncés dans la LAAPD et le Règlement, comme les circonstances atténuantes et aggravantes. De telles circonstances peuvent réduire ou augmenter le montant d’une sanction lorsqu’elles sont prises en compte par rapport au tort réel ou potentiel causé par la violation, aux antécédents à l’égard de violations antérieures, au degré d’intention ou de négligence, ou au montant total de la sanction.

Par exemple, dans certains cas, les mesures prises par un FSP après une violation peuvent être considérées comme des circonstances atténuantes et réduire le montant de la sanction (p. ex., les fonds des utilisateurs finaux ont été récupérés et les utilisateurs finaux ont été indemnisés ou remboursés pour les fonds perdus après la violation; ou les renseignements personnels ou de compte des utilisateurs finaux ont été compromis, mais des efforts ont été faits pour resécuriser leurs données par l’entremise de services de surveillance du crédit). En revanche, la Banque peut prendre en considération des circonstances aggravantes (p. ex., la répétition de la même violation ou un retard flagrant dans la correction de la non-conformité). Ces circonstances aggravantes peuvent annuler ou réduire l’effet des circonstances atténuantes et augmenter le montant de la sanction.