Réconciliation économique : pour restaurer la prospérité autochtone

J’aimerais tout d’abord souligner que le territoire où nous nous trouvons fait partie du territoire traditionnel non cédé du peuple algonquin des Anishinaabeg. Aujourd’hui, nous commémorons aussi la Journée nationale de sensibilisation aux femmes et aux filles autochtones et aux personnes de diverses identités de genre disparues et assassinées.

C’est pour moi un immense honneur et un privilège d’avoir l’occasion de m’adresser à vous.

J’admire énormément l’Association nationale des sociétés autochtones de financement (ANSAF) et votre dévouement à soutenir la prospérité autochtone et à améliorer le niveau de vie des Premières Nations, des Métis et des Inuits partout au pays. L’expansion réussie de vos activités de prêt dans l’économie autochtone est une source d’inspiration pour plusieurs, moi y compris. Au cours des 30 dernières années, vous avez octroyé 46 000 prêts totalisant 2,8 milliards de dollars1.

Ce sont des chiffres impressionnants, et ces prêts ont largement contribué à la prospérité de l’économie autochtone.

Mais nous savons tous qu’il y a encore beaucoup à faire.

La Banque du Canada s’est engagée à vous soutenir dans vos efforts. Promouvoir l’inclusion économique des communautés autochtones s’inscrit clairement dans le mandat de la Banque, qui consiste à favoriser la prospérité économique et financière de notre pays et de tous ses habitants.

Il nous revient donc à nous aussi de poser des gestes concrets pour favoriser la réconciliation économique. En tant qu’institution nationale publique, nous devons faire preuve de leadership.

C’est le sujet que j’aimerais aborder ce matin.

Au cours des deux prochaines années, la Banque consultera un vaste éventail de groupes autochtones afin de définir ce que la réconciliation économique signifie pour nous et nos activités. Nous ferons appel à nos interlocuteurs actuels – et, nous l’espérons, à de nombreux nouveaux partenaires – pour parvenir à une compréhension commune du rôle que nous devrions jouer.

En adoptant cette approche et en prenant le temps de bien faire les choses, nous espérons que la Banque réalisera des progrès importants vers l’établissement d’un climat de confiance et le renforcement de nos relations avec les peuples autochtones.

Ces dernières années, mes collègues et moi avons écouté nos partenaires autochtones. Nous avons beaucoup appris sur l’économie autochtone : son histoire, son potentiel, ses défis et les possibilités qui s’offrent à elle.

Nous avons aussi commencé à soutenir l’économie autochtone par différents moyens, mais notre approche se doit d’être plus réfléchie. Pour faire progresser la réconciliation économique avec les peuples autochtones, nous avons besoin d’un plan qui centralisera nos efforts et guidera nos actions.

Afin d’aider à restaurer la prospérité de l’économie autochtone, nous voulons devenir des partenaires de confiance. Nous devons aussi travailler ensemble pour surmonter les obstacles de longue date auxquels les Autochtones font face et enrayer les pratiques discriminatoires qui les ont fait naître.

Le potentiel de prospérité de l’économie autochtone

Avant l’arrivée des colonisateurs, les peuples autochtones avaient des économies vibrantes, des communautés florissantes et des structures de gouvernance saines.

Manny Jules, président de la Commission de la fiscalité des premières nations, a été le maître d’œuvre de beaucoup des innovations financières dont je vais parler aujourd’hui. Lors du Symposium sur les enjeux économiques autochtones que nous avons organisé en novembre dernier, il a décrit la situation économique des Autochtones avant la colonisation. Il a dit, et je cite :

« Nous payions des taxes, avions des droits de propriété, construisions et maintenions des infrastructures publiques et économiques, avions une monnaie, et établissions des normes qui soutenaient des réseaux commerciaux vastes et prospères.

Nous utilisions nos pouvoirs pour créer un secteur public et communautaire qui favorisait de nombreuses innovations dans l’agriculture, la gestion des terres et des ressources, les produits, les transports, les sciences, les mathématiques et, bien sûr, l’art.2 » [Traduction libre]

Les forces de la colonisation et l’assimilation ont brutalement réprimé cette vitalité, mais les Autochtones font preuve de résilience.

Nous avons tous une responsabilité d’aider les peuples autochtones à retrouver leur prospérité en faisant avancer les objectifs de la réconciliation économique, tels que recommandés par la Commission de vérité et réconciliation3. Les Autochtones méritent un accès équitable à l’éducation, aux emplois et aux possibilités économiques. Les bénéfices qui en résulteraient seraient substantiels pour leurs communautés, car leur niveau de vie augmenterait de façon considérable. L’ensemble du pays profiterait également d’une économie autochtone qui est mieux outillée pour réaliser son plein potentiel.

Plusieurs tendances récentes témoignent de l’énorme potentiel de l’économie autochtone.

Par exemple, la population autochtone au Canada est jeune et croît rapidement. Statistique Canada prévoit qu’elle augmentera de plus de 50 % d’ici 2041, ce qui représente presque le double du taux de croissance pour les non-Autochtones4. De plus, la population autochtone au pays est actuellement beaucoup plus jeune que la moyenne. En effet, un peu moins de la moitié des Autochtones a moins de 25 ans, comparativement à moins d’un tiers des non-Autochtones5.

Au chapitre de l’emploi, le nombre d’Autochtones occupant un emploi s’est accru de près de 45 % entre 2006 et 2016. De récentes estimations montrent que cette tendance se poursuit, l’emploi parmi les Autochtones vivant en dehors des réserves augmentant cinq fois plus vite qu’au sein de la population non autochtone6^, 7 (graphique 1).

Pour ce qui est du revenu, le recensement de 2016 a révélé que la rémunération médiane des Autochtones représentait 78 % de celle des personnes non autochtones8. D’après des estimations récentes9, le salaire hebdomadaire des Autochtones vivant à l’extérieur des réserves a progressé plus vite que celui de la population non autochtone10 (graphique 1). L’éducation, le renforcement des capacités et les possibilités économiques générées par la création et la croissance des entreprises autochtones sont primordiaux pour combler cet écart de revenu. Il est clair que les progrès vers la réconciliation vont accélérer ces tendances.

Les tendances récentes relatives au niveau de scolarité sont aussi prometteuses. Le pourcentage de membres des Premières Nations, de Métis et d’Inuits détenant au moins un diplôme d’études secondaires a augmenté plus rapidement que celui des personnes non autochtones11^, 12. Cette tendance s’est maintenue au cours des dernières années9; le pourcentage d’Autochtones hors réserves ayant obtenu un diplôme universitaire a progressé deux fois plus vite que celui des non-Autochtones13 (graphique 1). Une étude récente montre que ces statistiques pourraient s’améliorer si on offrait aux Autochtones de meilleures possibilités d’emploi ainsi qu’un environnement d’apprentissage et un programme d’études adaptés à leur culture14.

En ce qui a trait à la croissance des entreprises, le Conseil canadien pour l’entreprise autochtone signale que le nombre d’entrepreneurs autochtones au pays continue d’augmenter. D’ailleurs, la croissance du nombre de travailleurs autonomes parmi les peuples autochtones a été plus du double de celle au sein de la population non autochtone ces dernières années15^, 16.

Par ailleurs, les entreprises autochtones se portent bien. Des données récentes indiquent que les petites et moyennes entreprises (PME) dans les communautés autochtones exportent leurs produits et services à des taux comparables ou même supérieurs à ceux des PME non autochtones17. La participation au marché de l’exportation est généralement associée aux entreprises qui améliorent leur productivité par l’innovation18. De plus, beaucoup d’entreprises autochtones se livrent à des activités écologiquement durables.

Je ne veux pas passer sous silence les nombreux défis qui continuent de faire obstacle à la prospérité des Autochtones. Je tiens simplement à souligner qu’il existe un énorme potentiel inexploité. Ce potentiel se réalisera seulement lorsque les entreprises privées et les organismes publics prendront un engagement envers la réconciliation économique. Les retombées possibles devraient être considérables, tant pour les communautés autochtones que pour l’ensemble du pays.

Accès au crédit et aux capitaux : un obstacle important

Les défis auxquels les Autochtones font face pour restaurer leur prospérité découlent directement des politiques coloniales qui ont violé leurs droits fondamentaux et sapé leur souveraineté politique et économique. Ces politiques ont conduit à un isolement géographique et économique, à une dépendance financière et à une pauvreté et une souffrance généralisées.

Je sais que vous êtes parfaitement conscients des obstacles qui limitent l’inclusion économique des communautés autochtones, mais plus de Canadiens devraient comprendre ces réalités.

Les Autochtones rencontrent de nombreux obstacles pour accéder à des services financiers – plus particulièrement, au crédit et aux capitaux – comparativement aux personnes non autochtones au Canada. Par exemple, en restreignant les droits de propriété, l’article 89 de la Loi sur les Indiens a dressé des obstacles juridiques à l’accès au crédit. La limitation de l’accès au crédit a freiné la création de nouvelles entreprises et de possibilités d’emploi au sein des communautés des Premières Nations.

Des recherches réalisées par la Banque du Canada ont montré que l’éloignement et l’infrastructure déficiente ont contribué à limiter l’accès à l’argent, aux banques et aux services financiers en général19.

Ces obstacles à l’inclusion financière – et bien d’autres – ont fait augmenter le coût de la vie et conduit à un sous-investissement dommageable dans les communautés autochtones.

D’après les recherches de l’ANSAF, le manque d’accès au financement par emprunt et par actions crée des difficultés importantes pour les entrepreneurs autochtones qui tentent de démarrer ou de développer une entreprise. Par conséquent, ces entrepreneurs ont tendance à miser sur leur épargne personnelle pour financer leurs projets d’entreprise. Parmi l’ensemble du financement en capital octroyé au Canada en 2013, seulement 0,2 % a été accordé à des entreprises des Premières Nations et des Inuits20.

Heureusement, des institutions autochtones ont été mises sur pied pour réduire ces obstacles à l’inclusion financière.

Plus particulièrement, la Loi sur la gestion financière des premières nations a été adoptée en 2005. Le cadre financier qui en découle a été conçu par les Premières Nations pour renforcer les pouvoirs fiscaux locaux de leurs communautés et améliorer l’accès aux marchés de capitaux afin d’aider à financer les infrastructures dont elles ont grand besoin.

Le cadre de la Loi comprend trois institutions qui travaillent en synergie dans le but d’accroître la capacité des Premières Nations à obtenir du financement à faible coût et à instaurer un climat plus propice à l’investissement. La Commission de la fiscalité des premières nations aide les administrations des Premières Nations à augmenter leur flux de revenus. Le Conseil de gestion financière des Premières Nations, lui, aide les Premières Nations à adopter de saines pratiques de gestion financière et à générer de l’information financière fiable qui peut être utilisée pour évaluer leur capacité d’emprunt et de service de la dette. Enfin, l’Autorité financière des Premières Nations (AFPN) combine les deux premiers éléments afin de faciliter l’obtention de financement à faible coût par la mise en garantie des revenus des communautés et l’émission de débentures bien notées sur le marché.

Cet arrangement est une solution développée par les Premières Nations pour contourner beaucoup des obstacles systémiques qui continuent d’entraver l’accès au crédit, aux investissements et aux possibilités de développement dans les communautés des Premières Nations.

En fait, c’est le bilan impressionnant de l’AFPN qui a permis aux administrations autochtones d’emprunter à des taux comparables à ceux des municipalités canadiennes, comme le montre le graphique 2.

En conséquence, plus de 300 Premières Nations (soit environ la moitié) ont choisi d’adhérer à ce cadre novateur et efficace.

Néanmoins, malgré des émissions totalisant 1,63 milliard de dollars21 de la part de l’AFPN, l’accès au financement continue d’être un problème important dans les communautés autochtones. Il subsiste d’énormes déficits en matière d’investissement. Un rapport récent estimait que les communautés des Premières Nations accusent un déficit de 30 milliards de dollars dans les infrastructures, notamment les routes, l’accès à Internet, le logement, le traitement des eaux, les hôpitaux et les écoles22.

La jeune coalition de Mi’kmaq, qui regroupe sept communautés micmaques des provinces de l’Atlantique, est l’un des succès les plus marquants à naître de ce cadre financier unique. Son acquisition de 50 % des parts de l’entreprise Clearwater Seafoods représente le plus gros investissement par un groupe autochtone dans l’industrie des produits de la mer.

Mais si le cadre a amélioré l’accès aux capitaux des communautés des Premières Nations, il est important de noter qu’il n’a pas autant profité aux entreprises autochtones individuelles – y compris celles des Premières Nations, des Inuits et des Métis. C’est là que l’ANSAF a un rôle à jouer.

Les institutions financières autochtones (IFA) qui font partie du réseau de l’ANSAF ont accompli d’énormes progrès dans l’élimination de nombreux obstacles historiques au financement. Elles offrent un accès direct au financement à un grand nombre de petites et moyennes entreprises autochtones.

Depuis la fondation des premières IFA il y a environ 40 ans, le réseau que représente l’ANSAF a connu un succès remarquable.

En renforçant la confiance et la capacité dans les communautés, le réseau a plus que doublé son volume annuel de nouveaux prêts depuis 2005 tout en maintenant des taux de pertes très bas (graphique 3).

Il semble évident que le succès de l’ANSAF et de son réseau est directement attribuable à la connaissance intime qu’ont ces institutions financières de leurs clients. Par une collaboration étroite avec leurs emprunteurs, elles ont bâti des relations solides et acquis une compréhension profonde de leurs besoins et de leur capacité financière. Je suis persuadé que le nouveau Fonds de croissance autochtone remportera un franc succès sous la gouverne de l’ANSAF.

Transmission incomplète de la politique monétaire

Malgré ces succès, il reste beaucoup à faire pour garantir aux administrations, aux ménages et aux entreprises autochtones un accès égal aux services financiers.

Cet objectif est important, parce que les barrières qui bloquent l’accès aux marchés financiers ont d’autres répercussions négatives. Par exemple, elles entravent la transmission de la politique monétaire à l’économie autochtone.

Pour illustrer cette problématique, observons quatre périodes depuis 2000 où la Banque a abaissé les taux d’intérêt pour favoriser l’emprunt et stimuler la demande (graphique 4).

Le graphique montre que, durant la plupart de ces périodes, les taux d’intérêt payés par les entreprises autochtones sur leurs prêts des IFA n’ont pas baissé autant que le taux directeur de la Banque du Canada ou que le taux préférentiel servi par les banques à leurs clients privilégiés. Cela donne à penser que la politique monétaire s’est montrée moins efficace pour stimuler l’économie autochtone que le reste de l’économie canadienne.

Il convient de noter qu’au cours de la période d’assouplissement monétaire la plus récente, en 2020-2021, le déclin relativement important des intérêts perçus par les IFA était dû aux politiques gouvernementales, qui leur ont permis d’alléger les paiements d’intérêt durant la pandémie.

La principale raison de cette transmission incomplète de la politique monétaire à l’économie autochtone est le manque d’accès aux services financiers, en particulier l’accès limité aux taux d’emprunt du marché.

Autres obstacles à l’ascension économique des Autochtones

Au-delà des problèmes d’accès au financement, il va de soi qu’il existe d’autres obstacles à l’ascension économique des Autochtones.

Par exemple, les possibilités limitées en matière d’éducation et de perfectionnement des compétences se répercutent négativement sur l’emploi et le revenu, l’accès au crédit, l’entrepreneuriat et le développement économique. Il est particulièrement préoccupant de voir que les étudiants autochtones sont moins nombreux dans les domaines de la science, des technologies, du génie et des mathématiques, où leur représentation est seulement à 40 % de la moyenne canadienne23. La Banque s’emploie à pallier ces obstacles en fournissant des bourses d’études et des stages à des étudiants autochtones. Elle est aussi consciente qu’elle doit en faire plus pour embaucher des Autochtones et s’engage à le faire.

En même temps, les tentatives pour mesurer la taille et la performance de l’économie autochtone au Canada se heurtent à des problèmes de disponibilité et de qualité des données. Il s’agit là d’un autre obstacle important à l’inclusion économique, parce qu’une information inadéquate nuit à la gestion financière et à la prise de décisions.

Par exemple, les données économiques sont rarement disponibles à l’échelle d’une communauté, et elles ne sont pas comparables entre les communautés ou avec celles des communautés non autochtones.

Mais des efforts sont déployés pour combler ces lacunes en matière d’information. Par exemple, en 2021, la Banque a fait équipe avec le Conseil canadien pour l’entreprise autochtone, Affaires mondiales Canada et Big River Analytics pour réaliser une enquête à grande échelle auprès des entreprises autochtones. Cette initiative devrait nous aider à mieux comprendre la composition de l’écosystème des entreprises autochtones et les conditions de marché auxquelles ces entreprises sont confrontées, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur des réserves.

Un partenariat de collaboration a aussi été établi entre les trois institutions créées par la Loi sur la gestion financière des premières nations, Statistique Canada, la Banque du Canada et le Tulo Centre. Cette collaboration a pour but de doter les communautés autochtones de statistiques financières améliorées qui permettront une prise de décisions efficace. L’intention est d’étendre cette initiative aux communautés inuites et métisses24.

Vers un plan d’action pour la réconciliation économique

Malgré les progrès accomplis sur plusieurs fronts, de nombreux obstacles continuent de réprimer le potentiel de l’économie autochtone.

Je suis ravi d’être si bien entouré pour annoncer le début d’une démarche visant à s’attaquer à ces obstacles et à définir ce que la réconciliation économique signifie pour la Banque, les peuples autochtones et l’économie canadienne tout entière.

Nous commencerons par parler à ceux qui nous connaissent le mieux – les organisations avec qui nous travaillons déjà, comme l’ANSAF, le Tulo Centre et le Cercle consultatif autochtone de la Banque.

Ces conversations avec nos partenaires seront l’occasion non seulement de solliciter d’eux des conseils sur la grande question de la réconciliation économique, mais aussi de les inviter à proposer d’autres organisations et communautés autochtones qui pourraient avoir envie de donner leurs perspectives. Nous espérons ainsi agrandir notre cercle de partenaires autochtones.

Au fil de ces échanges, nous allons réfléchir à ce que nous entendons. Nous allons ensuite travailler avec nos partenaires pour définir les actions prioritaires et établir un plan de réconciliation officiel, qui prendra appui sur ce que nous faisons déjà. Il est important que nous prenions le temps qu’il faut pour confectionner le bon plan, avec l’intention de le publier dans le courant de 2023.

Nous sommes conscients que ce plan n’est que le début d’un long cheminement vers la réconciliation avec les peuples autochtones. Il faudra le mettre à jour au fil du temps.

En novembre dernier, beaucoup d’entre nous ont participé au Symposium sur les enjeux économiques autochtones dont j’ai fait mention plus tôt. Personnellement, j’ai trouvé l’expérience émouvante. Un esprit de coopération régnait durant le colloque. Cette ambiance de collégialité, directement inspirée de la perspective autochtone de l’engagement envers le bien commun, a été essentielle au succès de l’événement et riche en enseignements pour nos travaux futurs.

Il est primordial que nous soyons ouverts à apprendre des expériences des Autochtones et intégrions leurs perspectives dans de nombreuses facettes de notre travail. J’espère que le même esprit d’ouverture, de confiance et de collaboration saura inspirer et porter notre engagement au cours des deux prochaines années.

Notre engagement

Comme vous le savez peut-être, je vais prendre ma retraite de la Banque du Canada en juin. Mais je ne compte pas arrêter de m’investir à titre personnel pour promouvoir l’inclusion et les perspectives économiques des communautés autochtones.

J’ai été inspiré et impressionné par votre sagesse et votre dévouement. Ma collaboration avec vous sur ces enjeux importants a été des plus enrichissantes.

Je vous serai éternellement reconnaissant pour les conseils et le soutien que vous m’avez gentiment donnés durant mon mandat à la Banque.

À l’heure où nous faisons ce prochain pas important sur le chemin de la réconciliation, nous accueillons avec plaisir vos réflexions sur les actions que la Banque peut prendre pour contribuer au bien-être économique et financier des communautés autochtones. Je vous invite aussi à nous tenir responsables des engagements que nous prenons.

Ensemble, je suis convaincu que nous pouvons, avec le temps, contribuer de façon importante et positive à la réconciliation et améliorer le bien-être des communautés autochtones dans notre pays.

Merci pour votre attention, votre amitié chaleureuse et votre générosité. Meegwetch, merci, thank you.

Je tiens à remercier Calista Cheung, Suzette Argo, Jerome Lyons, Philippe Besnier, Yasuo Terajima et Frank Richter de l’aide qu’ils m’ont apportée dans la préparation de ce discours.