Vers 2021 : consultations publiques

En 2021, la Banque du Canada a renouvelé son entente avec le gouvernement fédéral sur le cadre de conduite de la politique monétaire au pays. Pour éclairer ses discussions en vue de ce renouvellement, la Banque a mené de nombreuses activités de mobilisation du public entre 2019 et 2021. Le présent rapport résume ce qu’elles nous ont appris.

Nous souhaitons remercier les milliers de Canadiennes et de Canadiens qui ont pris le temps de nous donner leurs avis dans le cadre de ces consultations.

Voici venu le temps du renouvellement

Tous les cinq ans, la Banque réexamine et renouvelle l’entente conclue avec le gouvernement fédéral sur son cadre de politique monétaire. C’est en 2021 qu’aura lieu le renouvellement de cette entente.

Dans les années qui précèdent un renouvellement, la Banque ouvre un vaste chantier de recherche et de consultation d’experts sur des questions fondamentales en relation avec la conduite de la politique monétaire.

En vue du renouvellement de cette année, nous avons invité un plus grand nombre de Canadiens et de groupes de défense des intérêts du public à participer à nos activités de consultation. Nous avions diverses raisons de vouloir procéder ainsi :

• Pour la première fois depuis 30 ans, nous comparons le régime de ciblage de l’inflation avec plusieurs solutions de remplacement possibles :
  • le ciblage de l’inflation moyenne;
  • la poursuite d’un double mandat consistant à cibler à la fois l’inflation et l’emploi;
  • le ciblage du produit intérieur brut (PIB) nominal;
  • le ciblage du niveau des prix.
• Depuis la crise financière de 2008, les banques centrales ont pris des mesures exceptionnelles de politique monétaire et recouru à divers outils nouveaux. C’est pourquoi elles occupent plus que jamais le devant de la scène. Les activités de mobilisation du public sont pour elles l’occasion par excellence d’analyser le contexte économique, de recueillir de l’information et de s’assurer que leurs politiques et leurs décisions reflètent les points de vue des populations qu’elles servent. La confiance du public s’en trouve renforcée.
• Les divers points de vue sur les activités, les cadres et les décisions de la Banque ainsi obtenus mènent, en fin de compte, à une amélioration de ses politiques.

Se mettre à l’écoute des Canadiens

Une communication claire, en temps opportun, est importante pour la conduite de la politique monétaire. Quelle que soit l’approche que nous adopterons, elle sera d’autant plus efficace qu’elle sera bien comprise de la population.

Prenons l’exemple du ciblage de l’inflation : quand l’inflation se situe longtemps près de 2 %, la population se met à prévoir qu’elle restera à ce niveau. Cette attente aide tous les Canadiens à planifier leurs achats, leurs investissements, leurs demandes salariales et leurs budgets, ce qui crée un effet de rétroaction contribuant à garder l’inflation à la cible.

En menant nos consultations, nous poursuivions quatre objectifs :

• mieux comprendre les préoccupations actuelles des citoyens concernant l’économie et la politique économique;
• connaître les effets du régime actuel de ciblage de l’inflation sur différents groupes de Canadiens et les conséquences éventuelles des options à l’étude sur ces groupes;
• savoir dans quelle mesure les gens comprennent les différents cadres possibles de politique monétaire et les avantages et inconvénients de chacun;
• évaluer si le public est au courant que des outils de politique monétaire non traditionnels ont été déployés, s’il comprend leur fonctionnement et s’il appuie l’emploi de ces outils.

Ce que nous avons fait

Pour aller à la rencontre d’un plus grand nombre de Canadiens et recueillir leur avis, nous avons :

• mené des enquêtes, y compris une large consultation citoyenne en ligne (voir l’annexe 1);
• animé des groupes de discussion, dont des échanges en ligne répartis sur plusieurs semaines (voir l’annexe 2);
• organisé des tables rondes avec des groupes de la société civile, du milieu syndical et du monde des affaires (voir l’annexe 3);
• lancé des invitations ouvertes à soumettre des communications écrites (voir l’annexe 4).

Nous avons pris contact avec des Canadiens de tous les âges et de partout au pays. Ces activités ont été réalisées en personne – avant la pandémie de COVID‑19 – et en ligne. On trouvera dans l’annexe 5 un complément d’information sur nos consultations auprès d’économistes et d’experts en matière de politiques.

Ce que nous avons entendu

La situation économique actuelle et la Banque

Nous avons appris que le niveau de confiance des Canadiens envers la Banque et le système financier est demeuré stable ou s’est légèrement accru durant la pandémie de COVID‑19. Cela dit, il est clair que les gens sont plus préoccupés qu’avant par la santé future de l’économie et de leurs finances.

En particulier, les participants aux groupes de discussion disent craindre de voir le coût du logement en milieu urbain :

• augmenter à un rythme largement supérieur au taux d’inflation cible de 2 %;
• progresser plus rapidement que les salaires.

Aux dires de ces participants, ces coûts croissants rendent l’accès à la propriété beaucoup plus difficile. Il en résulte une accentuation du clivage entre les riches et les pauvres, ce qui nuit à la cohésion sociale.

D’autres personnes interrogées sont préoccupées par :

• les hauts niveaux d’endettement des ménages et le coût du logement;
• la précarité de l’emploi;
• les inégalités de richesse.

Elles affirment qu’elles ont changé leurs habitudes de consommation, à savoir qu’elles ont réduit leurs dépenses discrétionnaires au profit de biens et services essentiels. Ces personnes considèrent qu’une cible consistant à maintenir le taux d’inflation à un niveau gérable leur permettait de prévoir avec plus de certitude leurs dépenses à court et à long terme.

Parmi l’ensemble des participants aux consultations organisées, certains n’étaient pas au courant du rôle de la Banque ni de sa mission, mais ont déclaré être heureux d’avoir l’occasion d’apprendre et de participer. Nombreuses sont d’ailleurs les personnes qui aimeraient que nous en fassions plus pour informer les Canadiens sur notre action.

Sans qu’on demande leur avis sur la question, des représentants d’organisations ayant pris part à nos tables rondes ont déclaré être préoccupés par la perte d’indépendance des banques centrales. Ils insistent sur l’importance de l’indépendance de la Banque étant donné la situation actuelle, alors que la perception que les banques centrales sont influencées par des considérations politiques se répand de plus en plus.

Certains participants ont pour leur part exprimé des préoccupations concernant l’impact des changements climatiques sur les ménages à faible revenu, en ce qui a trait notamment à leur capacité à faire face aux conséquences de catastrophes naturelles, comme les tornades ou les inondations. Ils ont déclaré sans détour que la Banque devrait choisir le cadre le plus susceptible de favoriser l’atténuation des changements climatiques et le passage aux énergies propres.

Perceptions de l’inflation

Un grand nombre de Canadiens ont confiance dans la capacité de la Banque de maintenir l’inflation à la cible. La majeure partie des gens – tous groupes démographiques confondus, quel que soit l’âge, le genre, le revenu ou le niveau de scolarité – ont exprimé une préférence pour une inflation stable et prévisible qui leur permet de faire un budget. D’autres ont été plus précis et indiqué qu’ils souhaitaient planifier leur retraite et créer de la richesse.

Dans l’ensemble, les personnes interrogées sont généralement inquiètes de la hausse des prix et ont l’impression que ce sont surtout ceux qui touchent un revenu fixe, les travailleurs à bas salaire et les personnes âgées qui pâtissent le plus quand l’inflation augmente.

Un grand nombre d’entre elles sont d’avis que la cible de 2 % ne reflète pas correctement l’inflation, et avancent que l’augmentation des prix de nombreux biens et services a été bien supérieure à ce chiffre ces dernières années. Elles observent cette inflation notamment dans :

• les factures d’épicerie et les additions au restaurant;
• les dépenses courantes comme les services publics et l’ameublement;
• les frais de transport.

Les participants aux groupes de discussion et aux tables rondes nous ont dit que l’indice des prix à la consommation (IPC) ne reflète pas fidèlement :

• la hausse du coût de certains biens et services, par exemple les prix des aliments dans les régions éloignées et le coût des études;
• la croissance des prix du logement partout au pays.

Nombreux sont ceux qui remettent en question la méthode de calcul de l’IPC. Ils se demandent si les biens et services qui servent à mesurer l’inflation et les caractéristiques démographiques du Canadien moyen sont toujours pertinents. L’annexe 6 décrit la méthode que nous avons suivie pour analyser l’inflation telle qu’elle est perçue par les consommateurs.

Cadres de conduite de la politique monétaire

Ciblage de l’inflation

Dans l’ensemble, la plupart des gens qui nous ont donné leur avis sont favorables à l’idée que nous gardions le ciblage de l’inflation comme approche de la politique monétaire. Ils reconnaissent qu’une fourchette cible d’inflation :

• donne de bons résultats dans divers contextes économiques;
• permet d’assurer un ajustement plus graduel des taux d’intérêt sur une plus longue période.

La plupart des personnes interrogées ont aussi déclaré préférer une approche dans laquelle les taux d’intérêt s’établiraient à un niveau avantageux tant pour les épargnants que pour les emprunteurs. De plus, la majorité juge que le ciblage de l’inflation est l’option la plus facile à comprendre.

La plupart des gens savent que le ciblage de l’inflation aide à maîtriser les prix des biens et services. Et la majorité des participants comprennent intuitivement la relation entre l’inflation et les taux d’intérêt. Une proportion non négligeable est au courant que c’est la Banque qui cible l’inflation et fixe le taux directeur.

Les Canadiens ont dit penser que nous avons atteint la cible d’inflation dans le passé et sont convaincus que nous y parviendrons encore dans l’avenir. Ils sont moins nombreux à comprendre pourquoi la cible est fixée à 2 %.

Beaucoup de gens disent qu’ils aimeraient que la Banque fasse plus d’efforts pour débattre des enjeux économiques qui touchent de près les travailleurs, notamment la façon dont la politique monétaire peut influencer l’évolution du marché du travail. Les groupes du milieu syndical de même que des organisations de la société civile, des universitaires et des parlementaires sont en faveur de l’ajout d’un objectif supplémentaire à notre cadre de politique monétaire : le ciblage du plein emploi.

Le fossé croissant entre les nantis et les démunis est ressorti comme un autre sujet de préoccupation au cours des échanges dans les tables rondes et les groupes de discussion. Certains participants ont souligné le fait que la politique monétaire peut avoir un impact sur les inégalités économiques et la cohésion sociale. Ils ont aussi fait remarquer qu’elle n’est pas pleinement efficace parce qu’elle n’atteint pas certaines parties de l’économie. Ils ont entre autres donné en exemple les communautés éloignées ou nordiques aux prises avec des prix excessivement élevés et fluctuants, ainsi que les Autochtones qui ont difficilement accès au crédit.

D’autres participants déclarent en revanche que nous ne devons pas nous attarder à des populations particulières quand nous prenons des décisions concernant les taux d’intérêt.

La majorité des personnes qui nous ont donné leur avis préfèrent que la Banque soit flexible. Elles expriment une nette préférence pour une approche consistant à cibler une fourchette de taux d’inflation et à ajuster la politique monétaire de manière à atteindre graduellement la cible. Par ailleurs, quand on leur demande de choisir entre nous voir maintenir l’approche actuelle de ciblage de l’inflation ou nous concentrer sur la croissance économique ou le plein emploi, un grand nombre d’entre elles optent pour le ciblage de l’inflation. Elles craignent que des facteurs que la Banque ne maîtrise pas puissent nuire à sa capacité d’atteindre ces autres objectifs.

Autres approches

Lorsqu’on leur demande d’indiquer le cadre de conduite de la politique monétaire qui serait une meilleure option que l’approche actuelle de la Banque, les personnes interrogées se demandent jusqu’à quel point :

• un changement de cadre pourrait facilement être apporté;
• d’autres options seraient réalisables;
• l’impact du changement sur la population serait important.

Elles se demandent aussi pourquoi la Banque envisage un changement d’approche à ce moment-ci et comment une telle décision serait prise.

Les gens n’estiment cependant pas les autres cadres dénués d’intérêt, surtout le ciblage de l’inflation moyenne et le double mandat. La plupart jugent les deux concepts relativement faciles à comprendre. Les options du ciblage du PIB nominal et du ciblage du niveau des prix sont jugées les moins intéressantes. C’est probablement parce qu’elles sont plus éloignées de la réalité des gens que les deux autres, mais aussi parce que l’on considère que la Banque aurait plus de mal à les mettre en œuvre.

Ciblage de l’inflation moyenne

Dans l’ensemble, de nombreuses personnes interrogées estiment que l’option du ciblage de l’inflation moyenne offre le plus de latitude à la Banque et permet une reprise plus rapide de l’économie après une récession, ce qui est perçu comme un avantage. Les Canadiens se disent particulièrement confiants dans la capacité de ce cadre d’assurer la stabilité des prix. Certains s’inquiètent cependant des conséquences de périodes d’inflation élevée ou basse sur leur situation personnelle et de la cherté des articles courants durant ces périodes de « rattrapage ».

Double mandat

La poursuite d’un double mandat – le ciblage à la fois de l’inflation et du plein emploi – est perçue comme une autre bonne option pour la Banque. Toutefois, dans les groupes de discussion, nombreux sont les participants qui ne faisaient pas parfaitement bien le lien entre l’emploi et l’inflation, même s’ils étaient généralement d’accord avec l’idée d’une double cible pour stimuler la croissance de l’emploi.

Un grand nombre de participants voient d’un bon œil la souplesse que le double mandat pourrait offrir et aiment l’idée d’une création d’emploi soutenue dans un marché du travail en bonne santé. En particulier, des membres de groupes du milieu syndical considèrent l’accès à un emploi stable et à un salaire viable comme étant les objectifs les plus importants et pertinents pour les Canadiens, et préfèrent de ce fait cette approche. Cela dit, ils sont nombreux à douter de la possibilité d’atteindre le plein emploi, étant donné que d’autres facteurs qui échappent au contrôle de la Banque peuvent influencer les conditions sur le marché du travail.

Certains ont aussi du mal à comprendre comment le fait de monter ou baisser les taux d’intérêt peut influencer l’embauche et le genre d’emplois créés (rémunérés au salaire minimum ou bien rémunérés). Ils craignent que l’inflation augmente de façon trop importante et entraîne une perte de pouvoir d’achat de leurs salaires si l’emploi devient la priorité.

Il est intéressant de noter que le double mandat est l’option sur laquelle les participants aux consultations en ligne et aux groupes de discussion sont le plus divisés :

• Certains mettent en doute l’efficacité du double mandat dans les situations comme la pandémie de COVID‑19, où la hausse du taux de chômage résulte des mesures sanitaires et des confinements. Ils croient qu’il n’y a pas grand-chose que la politique monétaire puisse faire en pareilles circonstances.
• D’autres estiment plutôt qu’il serait bon de cibler à la fois l’inflation et l’emploi parce que cela contribuerait à garder le marché du travail en bonne santé, en particulier dans un contexte comme celui d’une pandémie.
• D’autres encore considèrent que cela serait aller un peu trop loin et rendrait la Banque perméable à des considérations politiques.

Outils non traditionnels

La Banque dispose d’une gamme d’outils d’intervention qui forme la base de son cadre de politique monétaire. Elle peut y puiser les instruments à mettre en œuvre en situation exceptionnelle pour préserver la stabilité de l’économie, comme c’est le cas lorsque le taux directeur est à son niveau le plus bas. Depuis le début de la crise de la COVID‑19, la Banque a acheté des obligations d’État dans le cadre de son programme d’assouplissement quantitatif. Ce programme :

• vise à réduire les coûts d’emprunt à long terme des entreprises et des ménages;
• signale que les taux d’intérêt pourront rester plus bas plus longtemps.

Dans le cadre de nos consultations pancanadiennes en ligne, nous avons interrogé les participants sur les activités de la Banque liées à ce programme. Un peu plus de la moitié d’entre eux ont dit être au courant que la Banque procédait à ces achats massifs d’actifs pour aider l’économie durant la pandémie. Ils appuient majoritairement cette approche et sont d’avis que la Banque devrait poursuivre dans cette voie en cas de besoin.

Près des deux tiers des participants considèrent que la Banque a bien fait :

• d’indiquer que les taux d’intérêt allaient rester bas durant la pandémie;
• de donner des indications générales concernant la trajectoire future des taux d’intérêt.

En revanche, presque les trois-quarts des participants sont contre le recours à des taux d’intérêt négatifs quand l’économie va mal.

Ce que nous avons appris

Une inflation basse et stable est une priorité

Dans l’ensemble, les Canadiens sont en faveur d’une inflation basse et stable. Ils reconnaissent qu’elle :

• aide à maîtriser la hausse des prix des biens et services;
• leur permet de faire des plans d’avenir;
• contribue à stabiliser l’économie dans son ensemble, ce que de nombreuses personnes jugent souhaitable.

Ce ne sont pas toutes les personnes interrogées qui étaient familières avec la notion de cible d’inflation et la façon de l’atteindre, mais c’est l’approche qui leur a semblé la plus accessible et la plus facile à comprendre après avoir reçu des explications. Cela dit, un grand nombre de participants ont émis des réserves sur la méthode de calcul de l’inflation du fait que les taux publiés ne semblent pas correspondre à l’expérience de chacun.

Des communications qui parlent davantage au public

Un grand nombre de répondants ont indiqué que notre travail serait mieux compris si nous donnions plus d’exemples parlants, qui collent à la réalité des gens, pour expliquer les effets possibles de nos décisions sur différents groupes de Canadiens. On nous a suggéré entre autres :

• d’utiliser des exemples plus pertinents pour montrer l’impact des décisions de la Banque sur les gens aux différentes étapes de leur vie, ainsi que sur le prix des produits de tous les jours et les grosses dépenses;
• de mettre en ligne des outils pour aider les Canadiens à évaluer les effets de différents taux d’inflation sur leur situation personnelle.

Ouverture au changement

En ce qui concerne les autres approches de la politique monétaire, la plupart des participants aiment la souplesse offerte par le double mandat et le ciblage de l’inflation moyenne.

Les gens se montrent ouverts à l’idée que l’inflation puisse rester plus longtemps basse ou élevée pour soutenir la reprise économique ou préserver la bonne santé du marché du travail. Ils s’interrogent cependant sur les conséquences que cela pourrait avoir sur leur situation financière personnelle, surtout à plus long terme.

Bon nombre de personnes interrogées considèrent le ciblage de l’inflation moyenne comme réalisable, mais doutent que la Banque soit capable de mettre en œuvre un cadre de poursuite d’un double mandat.

De manière générale, quand on leur demande de faire un choix entre l’approche actuelle de la Banque, le ciblage de l’inflation, et l’une des autres options, la plupart optent pour l’approche actuelle. Les participants estiment qu’elle est facile à comprendre et qu’elle est l’option la plus réalisable, étant donné les outils dont la Banque dispose.

Mesures inhabituelles, mais appropriées

Pour ce qui est des outils non traditionnels, les personnes interrogées sont généralement en faveur du programme d’assouplissement quantitatif actuel de la Banque et des indications générales qu’elle donne quant à la trajectoire future des taux d’intérêt. Elles sont pour la plupart d’accord pour que l’on signale que les taux d’intérêt resteront bas durant la pandémie. Une proportion encore plus importante se dit cependant opposée au recours à des taux d’intérêt négatifs quand l’économie va mal.

Annexe 1 : Enquêtes

Enquête annuelle de notoriété menée auprès du public

• Méthode : enquête en ligne menée par une grande maison de sondage au nom de la Banque du Canada
• Fréquence / période : tous les ans, en février ou en mars; est suivie de coups de sonde, plus tard dans l’année
• Nombre de participants : environ 2 200 participants à l’enquête annuelle et 1 000 aux coups de sonde
• Profil démographique : échantillon représentatif de la population canadienne

Cette enquête annuelle vise à mieux connaître le point de vue des Canadiens sur l’économie et la Banque. Plusieurs des questions posées concernent le renouvellement du cadre de conduite de la politique monétaire de l’institution.

Dans l’enquête de février 2020 :

• 53 % des répondants font confiance à la Banque pour veiller au bon fonctionnement du système financier canadien;
• 46 % font confiance à la Banque pour maintenir le taux d’inflation à un niveau bas et stable;
• 49 % font confiance à la Banque pour contribuer à la gestion efficace de l’économie.

Coups de sonde

Du fait de la pandémie de COVID‑19, deux « coups de sonde » ont été ajoutés à l’enquête complète en 2020 : un premier en mai, après le début de la pandémie, l’autre en septembre, quand les Canadiens s’étaient faits à l’idée qu’ils n’allaient pas en voir la fin de sitôt. Les résultats de ces enquêtes rapides révèlent des changements dans l’opinion publique.

Aujourd’hui et demain

Quand on les a interrogés sur l’état actuel de leurs finances personnelles, 50 % des répondants ont dit en septembre qu’il est « bon », et 26 %, qu’il est « moyen » ou « plutôt stable ». Les opinions diffèrent cependant sur la situation personnelle future :

• 22 % des répondants pensent qu’elle va s’améliorer;
• 60 % estiment qu’elle va rester plutôt stable.

Intérêt croissant

Confiance dans le système

Confiance envers la Banque

Environ 22 % des répondants sont au courant que la Banque achète des obligations d’État, et 58 % d’entre eux sont favorables à cette mesure.

Enquête sur les attentes des consommateurs au Canada

• Méthodologie : enquête en ligne menée par une grande maison de sondage au nom de la Banque
• Fréquence / période : enquête trimestrielle réalisée en février, en mai, en août et en novembre
• Nombre de participants : environ 2 000 chefs de ménage
• Profil démographique : échantillon représentatif à l’échelle nationale d’adultes de 18 ans ou plus résidant au Canada

L’enquête recueille l’avis de Canadiens sur :

• l’inflation;
• le marché du travail;
• la situation financière des ménages;
• des sujets ponctuels qui intéressent la Banque.

Fin 2019, nous avons ajouté plusieurs questions à l’enquête pour évaluer la connaissance qu’a le public du cadre de ciblage de l’inflation de la Banque. Parmi les répondants :

• 94 % estiment qu’il est « assez important » ou « très important » que le niveau de l’inflation soit bas et stable au Canada;
• 62 % disent que la Banque est responsable du ciblage de l’inflation, mais ils sont seulement 35 % à connaître l’existence d’une cible d’inflation;
• 74 % savent que la Banque détermine le taux directeur au Canada;
• 85 % déclarent que la Banque a « parfois » ou « la plupart du temps » atteint sa cible d’inflation;
• 88 % pensent que la Banque atteindra « parfois » ou « la plupart du temps » sa cible d’inflation dans l’avenir.

Consultation publique Parlons inflation!

• Méthodologie : enquête en ligne menée par une entreprise de consultation en ligne au nom de la Banque
• Fréquence / période : d’août à septembre 2020
• Nombre de participants : plus de 8 500 Canadiens de tout le pays
• Profil démographique : 70 % d’hommes; 46 % de répondants de 25 à 44 ans

La population canadienne a été invitée à exprimer ses préoccupations financières ainsi qu’à donner son avis sur :

• l’économie;
• la Banque du Canada;
• le régime de ciblage de l’inflation.

Points de vue sur l’inflation

• Parmi les répondants, 55 % estiment qu’une cible d’inflation de 2 % n’est pas réaliste et 66 % pensent que l’inflation au Canada dépasse 2 %.
• Ils sont 56 % à se dire « beaucoup » préoccupés par la hausse du coût des biens et services, tandis que 35 % sont « un peu » préoccupés.
• La grande majorité (80 %) privilégie une fourchette cible d’inflation plutôt qu’une cible fixe.
• 67 % des répondants préfèrent un retour à la cible de 2 % plus lent, sous la forme d’ajustements graduels des taux d’intérêt sur une longue période, plutôt que des changements brusques et rapides de taux d’intérêt.
• Quand on leur demande quelle est leur priorité :
  • 53 % des répondants optent pour une inflation stable et prévisible;
  • 27 % pour une croissance économique soutenue;
  • 20 % pour un niveau d’emploi durable maximal.

Autres approches

Les participants ont aussi donné leur avis sur des approches susceptibles de remplacer le cadre actuel de conduite de la politique monétaire de la Banque. Les différentes approches ont été classées comme suit, de la plus facile à la moins facile à comprendre : ciblage de l’inflation, double mandat, ciblage de l’inflation moyenne, ciblage du niveau des prix et ciblage de la croissance du produit intérieur brut (PIB) nominal.

Ciblage de l’inflation moyenne

Environ 80 % des répondants considèrent le ciblage de l’inflation moyenne comme facile ou plutôt facile à comprendre. Un peu plus de 40 % des participants estiment que cette approche serait facile ou plutôt facile à mettre en œuvre. Lorsqu’on leur demande si elle serait mieux que le cadre actuel de la Banque, leurs réponses sont réparties presque également entre les différents choix, soit « oui », « non » et « je ne sais pas ».

Double mandat

Environ 80 % des répondants considèrent le double mandat comme facile ou plutôt facile à comprendre, mais :

• près de 60 % estiment que cette approche serait difficile à concrétiser;
• près de 40 % croient qu’elle ne serait pas mieux que le cadre actuel.

Ciblage de la croissance du PIB nominal

Bien que 70 % des répondants disent considérer le ciblage de la croissance du PIB nominal comme facile ou plutôt facile à comprendre, 54 % d’eux estiment qu’il serait difficile ou plutôt difficile à réaliser. Près de 50 % des répondants croient que cette approche ne serait pas préférable au cadre actuel.

Ciblage du niveau des prix

Pour cette approche, les résultats sont ambivalents : parmi les personnes interrogées, 76 % considèrent le ciblage du niveau des prix comme facile ou plutôt facile à comprendre, et 62 % estiment qu’il serait difficile ou plutôt difficile à réaliser. Lorsqu’on demande aux participants si cette approche serait mieux que le cadre actuel :

• près de 40 % répondent « non »;
• seulement 30 % répondent « oui »;
• 32 % répondent « je ne sais pas ».

Outils de politique monétaire non traditionnels

Taux d’intérêt négatifs :

• 73 % des répondants croient que la Banque ne devrait pas envisager le recours à des taux négatifs quand l’économie est en difficulté.

Assouplissement quantitatif :

• 75 % des répondants disent être au courant que la Banque achète de grandes quantités d’obligations d’État;
• 45 % des répondants déclarent que la Banque devrait envisager l’assouplissement quantitatif pour cibler les taux d’intérêt à long terme.

Indications prospectives :

• 67 % des répondants pensent que donner des indications sur l’évolution du taux directeur est une bonne idée.

Annexe 2 : Groupes de discussion

2019 : Discussions en personne et en ligne

• Méthodologie : six groupes de discussion en personne dans trois grandes villes (Toronto, Montréal et Vancouver) et deux séances en ligne réunissant des participants de petites et moyennes villes ainsi que de régions rurales; discussions organisées par une grande maison de sondage au nom de la Banque
• Fréquence / période : novembre et décembre 2019
• Nombre de participants : environ 60 participants aux discussions en personne et près de 40 participants aux discussions en ligne
• Profil démographique : non disponible

En 2019, la Banque du Canada a fait appel à un fournisseur externe pour tenir des discussions en personne et en ligne auxquelles ont participé des gens de tout le pays, dans le but de mieux comprendre :

• comment différents groupes socio-économiques sont touchés par l’inflation;
• dans quelle mesure le public sait que nous avons un cadre de ciblage de l’inflation et le connaît, et comment il perçoit ce cadre;
• l’incidence possible de changements à ce cadre sur divers segments de la population canadienne.

On a demandé aux participants d’énumérer certaines de leurs plus grandes préoccupations au sujet de l’économie. La plupart des réponses portent surtout sur :

• le coût de la vie (prix des biens et services, factures à payer, dettes, prêts hypothécaires, etc.);
• les salaires;
• les inégalités de richesse;
• le bien-être financier.

Voici des exemples de réponses reçues quand on a demandé aux participants à quoi ils pensent lorsqu’ils entendent le mot « inflation » :

• « Il y a de plus en plus de pressions sur nous [les citoyens] pour qu’on fournisse plus de services aux personnes laissées pour compte parce que les salaires ne montent pas au même rythme que le coût de la vie. »
• « Le coût des biens essentiels augmente, alors que mon salaire stagne. »
• « L’inflation m’inquiète beaucoup. Je suis à la retraite et je crains d’épuiser mes économies à cause des hausses de prix. »

On a aussi posé aux participants des questions sur la cible d’inflation du Canada. Les personnes familières avec la cible disent qu’elle aide à :

• maîtriser les prix des biens et services;
• faire son budget, parce les coûts sont prévisibles.

Les personnes qui ne sont pas familières avec la cible présument qu’elle aide à stabiliser l’économie canadienne et à assurer une croissance soutenue, et qu’elle influence le comportement des consommateurs. On a montré aux participants une vidéo qui explique le fonctionnement du ciblage de l’inflation. Certains ont facilement compris le concept, mais d’autres ont eu plus de difficulté :

• « C’est logique. Si les cibles sont très élevées, on ne pourra pas se payer grand-chose. Ce serait comme revenir dans le temps. »
• « Je ne comprends pas comment la cible peut avoir un effet sur le marché. On peut fixer une cible de 1 ou de 3 %, mais si, demain matin, l’offre n’est pas suffisante, les prix vont monter. On n’y peut rien. »
• « Je ne vois pas comment on peut contrôler l’inflation. Si la Banque du Canada établit une cible, comment fait-elle pour que cette cible soit atteinte? »

Les participants ont des opinions différentes sur l’exactitude du taux d’inflation mesuré par Statistique Canada. Plusieurs comprennent mal pourquoi la cible est de 2 %. Certains croient que c’est parce qu’il s’agit d’un pourcentage gérable, d’autres que c’est le taux « optimal » ou « idéal ».

• « Je crois que le taux est exact parce que je n’ai pas d’information me permettant de dire qu’il ne l’est pas. »
• « Il ne semble pas exact. J’ai l’impression que les prix, surtout ceux des aliments, ont plus monté que cela. Je ne sais absolument pas pourquoi le taux est établi à 2 %. »
• « Le panier comprend des biens essentiels au quotidien, mais on n’a pas parlé des loyers ni du prix des maisons, qui dépassent toute mesure. »

La plupart des répondants ont du mal à expliquer le lien entre l’inflation et l’emploi. Après avoir reçu des explications, certains comprenaient mieux le concept et ont même parlé de la relation entre les salaires et les résultats économiques.

• « Un niveau d’emploi trop élevé (taux de chômage trop bas) ferait monter l’inflation. »
• « L’inflation est signe de croissance. Plus d’inflation signifie plus de croissance des prix. Si le chômage est bas, plus de personnes travaillent et dépensent, ce qui fait monter les prix. »

De manière générale, les participants comprennent le lien entre les taux d’intérêt et l’inflation. La plupart d’entre eux savent que les changements de taux sont liés aux variations de l’inflation. Ils ont aussi l’impression qu’un équilibre entre les taux d’intérêt et l’inflation aiderait à stabiliser l’économie.

Lors d’une discussion sur les avantages d’établir une cible d’inflation, un participant a déclaré :

• « Si les gens ne peuvent pas se loger ni se nourrir, ce n’est pas bon. Ça nuit à la cohésion sociale, comme on peut le voir dans d’autres pays. »

En revanche, voici des commentaires reçus au sujet des inconvénients de l’établissement d’une cible :

• « Je ne vois aucun inconvénient, sauf si on choisit mal la cible. »
• « Les salaires vont stagner. »

Quand on propose de soit maintenir la cible d’inflation, soit se concentrer plutôt sur la croissance ou le plein emploi, la plupart des participants préfèrent le maintien de la cible existante.

2021 : Consultations en ligne

• Méthodologie : exercice de consultation en ligne hebdomadaire tenu sur une plateforme modérée par une grande maison de sondage, au nom de la Banque
• Fréquence / période : janvier 2021
• Nombre de participants : environ 200 participants par semaine
• Profil démographique : plus de 50 % de participantes et une majorité de personnes de plus de 50 ans

En janvier 2021, nous avons fait appel à un fournisseur externe pour tenir des séances de consultation en ligne. Notre objectif était de déterminer si les communications proposées pour expliquer certains des cadres de conduite de la politique monétaire envisagés parlent au public et peuvent être facilement comprises.

Des descriptions simplifiées de chaque cadre, en format texte et vidéo, ont été préparées pour expliquer :

• en quoi consiste le cadre, en gros;
• pourquoi la Banque choisirait ce cadre particulier;
• son incidence sur la population canadienne.

On a demandé aux participants leur avis sur les produits de communication, et sur les aspects positifs et négatifs des cadres présentés.

• Quand on a demandé pourquoi il est important de maintenir l’inflation à la cible, la majorité des participants ont choisi pour « préserver la stabilité de l’économie et de l’emploi » comme principale raison.
• Bon nombre de participants ont indiqué que le cadre actuel est le plus facile à comprendre.
• Parmi les autres approches présentées, le ciblage de l’inflation moyenne est ressorti comme étant la plus facile à comprendre, parce que c’est celle qui ressemble le plus au cadre actuel. Cependant, les participants se demandaient quel serait l’effet de cette approche sur l’abordabilité des produits du quotidien durant les périodes de « rattrapage ».
• Le double mandat est l’approche qui a le plus divisé les participants. Certains estiment qu’il est pertinent de s’intéresser à l’emploi, en plus de l’inflation, dans le contexte actuel. Toutefois, d’autres craignent que les avantages du plein emploi ne soient pas aussi tangibles que ceux du ciblage de l’inflation. Globalement, la plupart des participants ont du mal à comprendre le fonctionnement du double mandat et à savoir s’il donnerait les résultats attendus. Ils se demandent comment des variations du taux d’inflation favoriseraient les embauches et quels types d’emplois seraient créés.
• Beaucoup de participants ont formulé des recommandations qui pourraient nous aider à mieux expliquer notre travail et notre mandat en donnant des exemples plus parlants, conviviaux et concrets de la manière dont nos décisions touchent différents groupes de Canadiens. Ils ont aussi suggéré de proposer des outils Web pour aider les gens à calculer l’effet de différents taux d’inflation sur leur situation personnelle.
• Les participants veulent aussi mieux comprendre pourquoi la Banque envisage de modifier son cadre de conduite de la politique monétaire maintenant, puisque le cadre actuel, utilisé depuis plus de 30 ans, fonctionne bien. Ils souhaitent aussi savoir pourquoi la Banque choisit un cadre plutôt qu’un autre.

Quel que soit le cadre, les participants n’en comprennent pas l’incidence sur leurs finances personnelles ou leurs habitudes de consommation. Cela dit, ils déclarent se préoccuper de la hausse du coût de la vie, et plusieurs indiquent que la progression des salaires et des prestations du gouvernement ne suit pas cette hausse. Pour ce qui est des emprunts et des dépenses, environ 50 % des répondants considèrent que les taux d’intérêt influencent leur prise de décision.

Dans l’ensemble, les participants, surtout les personnes qui se disent « visuelles », préfèrent les vidéos aux textes et ont l’impression que l’information présentée en format vidéo est plus facile à comprendre. Cependant, la plupart des participants estiment que les deux formats sont complémentaires.

Bon nombre de participants disent se sentir mieux informés sur l’économie et l’inflation – et sur l’existence d’une cible – après avoir lu la documentation fournie. Néanmoins, certains font remarquer que le texte pourrait être plus parlant et convivial s’il contenait des exemples concrets ou des graphiques.

Annexe 3 : Tables rondes

• Méthodologie : réunions en personne organisées par la Banque
• Fréquence / période : de juin à décembre 2019
• Nombre de participants : 13 groupes de la société civile canadienne
• Profil démographique : sans objet

Au deuxième semestre de 2019, le personnel de la Banque du Canada a rencontré 13 groupes de la société civile canadienne1 pour discuter d’inflation et de politique monétaire, ainsi que de leurs propres priorités et préoccupations économiques. Ces tables rondes ont eu lieu avant le début de la pandémie de COVID‑19.

Même si l’inflation n’est pas le principal enjeu de tous les groupes, plusieurs sont préoccupés par la hausse des prix de biens et services particuliers. Les participants se sont aussi exprimés sur diverses autres questions.

Coûts de logement

De nombreux participants mentionnent que les prix plus élevés du logement nuisent à la disponibilité sur le marché du travail et aux activités sociales dans les grands centres urbains.

Indice des prix à la consommation

Certains groupes déclarent que l’indice des prix à la consommation n’est pas représentatif de leur réalité. Les Canadiens ressentent l’inflation différemment selon leur situation financière et l’endroit où ils vivent. Par exemple :

• Les étudiants disent que les droits de scolarité augmentent de plus de 2 % par année, et que la hausse de prix des biens et services – y compris les manuels scolaires – dépasse de beaucoup l’inflation. Parallèlement, les montants accordés par certains programmes d’aide aux étudiants, comme le Programme canadien de prêts aux étudiants, n’ont pas été majorés depuis 2004.
• D’autres groupes indiquent que les membres de communautés autochtones situées dans des lieux éloignés :
  • paient davantage pour leurs achats;
  • ont de la difficulté à emprunter;
  • paient des taux d’intérêt élevés lorsqu’ils obtiennent des prêts.

Marché du travail

Les participants nous disent qu’en se focalisant uniquement sur le ciblage de l’inflation, la Banque a négligé de prendre en compte des changements structurels survenus dans l’économie et l’évolution du marché du travail. Par exemple :

• L’appréciation du taux de change de 2002 à 2008 a eu un effet important sur le secteur manufacturier canadien.
• De nouvelles transformations structurelles, comme l’économie des petits boulots et les changements climatiques, ont actuellement une incidence sur l’emploi.

Inégalités

Un groupe mentionne que les bas taux d’intérêt ont contribué à la hausse du prix des logements. L’accès à un logement abordable est essentiel pour les personnes à faible revenu et les employeurs, puisque le coût du logement influe sur les salaires. Les bas taux d’intérêt ont aussi des répercussions négatives sur les régimes de retraite.

Changements climatiques

Un groupe indique que la Banque a un rôle important à jouer dans la lutte aux changements climatiques. La Banque étant une institution qui inspire confiance, ses études et ses analyses peuvent favoriser les discussions publiques sur la crise climatique et la recherche de solutions.

Mandat de la Banque

Les organisations participantes qui ne sont pas liées au milieu syndical ou des affaires ne connaissent pas bien la Banque et la politique monétaire, mais elles expriment un désir d’en savoir plus sur le travail de notre institution.

Indépendance de la banque centrale

Même si on ne leur a pas posé de questions à ce sujet, les représentants de plusieurs organisations disent craindre pour l’indépendance de la Banque. Ils insistent sur l’importance de son indépendance dans le contexte actuel, où il y a une impression de plus en plus forte que les autorités politiques exercent une influence sur les banques centrales.

Annexe 4 : Communications écrites

La Banque du Canada a invité, dans son site Web, les Canadiens à lui soumettre de manière officielle (dans une lettre ou une autre communication) leur point de vue sur le cadre de conduite de la politique monétaire et les sujets qui devraient être prioritaires pour la Banque. Nous avons reçu sept communications d’organisations, d’universitaires et d’économistes, notamment :

• une note du commissaire du Bureau de la concurrence du Canada;
• une communication de Greenpeace.

Ces intervenants ont donné leur avis sur les priorités économiques du pays, et sur l’adéquation de ces opinions avec les cadres, politiques et outils actuels de la Banque. Ils ont aussi suggéré des facteurs que la Banque devrait prendre en considération durant cette période d’examen.

Annexe 5 : Consultations avec des économistes et des experts des politiques publiques

En plus de consulter le grand public, la Banque du Canada mène systématiquement des recherches exhaustives sur la politique monétaire avant le renouvellement de son cadre de conduite.

En prévision du renouvellement de 2021, la Banque :

• a tenu des colloques auxquels des experts d’autres banques centrales, d’universités et de groupes de réflexion ont été invités à participer;
• a participé à un colloque sur le renouvellement organisé par l’Université McGill;
• a publié des notes d’information présentant le résultat des recherches de son personnel – dont certaines rédigées en collaboration avec des auteurs d’autres institutions – portant sur d’autres cadres;
• a étudié une lettre dans laquelle 61 économistes canadiens recommandent vivement au gouvernement fédéral de donner à la Banque du Canada la consigne d’élargir son cadre de conduite de la politique monétaire pour que l’institution ne tienne pas seulement compte de l’inflation, mais aussi du plein emploi, lorsqu’elle prend les décisions concernant le taux d’intérêt.

Nous avons aussi présenté des exposés devant le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce et devant les nouveaux députés.

Les résultats de nos recherches sont présentés à la page Vers 2021 : renouvellement du cadre de conduite de la politique monétaire.

Annexe 6 : Inflation – Les perceptions et la réalité

Des enquêtes réalisées par la Banque du Canada montrent que de nombreux consommateurs ont l’impression que l’inflation dépasse la cible et est plus élevée que l’indiquent les mesures de l’inflation. Les recherches menées par la Banque en prévision du renouvellement de la cible d’inflation en 2021 visaient notamment à déterminer la justesse de cette perception et à mieux la comprendre.

Le taux d’inflation qui oriente les décisions de la Banque est l’indice des prix à la consommation (IPC). Statistique Canada se sert de l’IPC pour suivre :

• les dépenses du ménage canadien moyen;
• les variations des dépenses des ménages au fil du temps.

En se basant sur son Enquête sur les dépenses des ménages, Statistique Canada estime le contenu du « panier » du ménage moyen. Ce panier comprend environ 700 biens et services représentatifs des achats courants des Canadiens.

En collaboration, Statistique Canada et la Banque ont mis à l’épreuve la perception des consommateurs que l’inflation est supérieure à l’IPC. Pour ce faire, nous avons créé un panier et établi un taux d’inflation pour différents groupes de ménages selon leur :

• revenu;
• niveau de scolarité;
• âge;
• statut de propriétaire ou de locataire.

Nous avons constaté que le taux d’inflation recalculé pour chaque groupe de consommateurs se rapproche de l’inflation mesurée par l’IPC. Les réactions des participants à la réponse de la Banque à la COVID‑19 montrent que ce résultat n’a que peu changé. Voir L’inflation, entre perception et réalité pour en savoir plus.