Le mercure monte : les changements climatiques et l’avenir de l’économie canadienne
Introduction
C’est un honneur de vous parler des enjeux économiques des changements climatiques, l’un des plus grands défis du XXIe siècle pour le Canada et la planète.
Permettez-moi d’abord de féliciter les membres de l’Initiative pour la finance durable. Vous jouez un rôle de premier plan pour faire valoir que l’investissement responsable favorise le développement durable. Votre travail est essentiel pour mettre la finance au service de la durabilité environnementale. Il aide le secteur privé à repérer les risques et les possibilités inhérents aux changements climatiques et à la finance verte.
Le lien entre les changements climatiques et les responsabilités de la Banque du Canada à l’égard de la stabilité des prix et du système financier n’est pas évident. Nous ne sommes pas spécialistes en sciences du climat ni ne maîtrisons les outils capables de limiter le réchauffement planétaire. Or, les changements climatiques eux-mêmes et les mesures prises pour les neutraliser auront des effets importants et généralisés sur l’économie et le système financier du Canada. Une grande partie de ces effets se feront sentir pendant de nombreuses décennies. Cela dit, ils commencent déjà, selon moi, à devenir importants. Alors, la Banque doit tenir compte de ces effets pour remplir son mandat, qui consiste à favoriser la prospérité économique et financière des Canadiens.
J’aimerais profiter de ce moment avec vous pour vous faire part du point de vue de la Banque du Canada sur les effets économiques du réchauffement climatique ainsi que des outils et politiques qu’on peut mettre en œuvre pour le freiner. Je traiterai ensuite de certains des défis qui attendent le Canada, mais aussi des occasions offertes, car elles sont nombreuses. Enfin, je vais expliquer en quoi le travail de la Banque est relié à ces enjeux.
Le futur, déjà à notre porte
Ici à Montréal, en ce début du mois de mars, il est tentant de penser que la hausse des températures pourrait être un changement bienvenu pour le Canada. Mais, on le sait, une telle hausse est néfaste. Le réchauffement de la planète a déjà des effets négatifs qui entraînent des coûts économiques considérables. Et c’est sans compter les lourdes conséquences humaines partout dans le monde, y compris au Canada. Les spécialistes du climat sont convaincus que le réchauffement planétaire est attribuable, dans une large mesure, à l’activité humaine.
Les systèmes climatiques, comme les systèmes économiques, sont complexes : comme les forces à l’œuvre peuvent interagir de manière imprévue, il y a obligatoirement une grande part d’inconnu. Mais ces aléas sont une raison de plus d’agir, surtout s’ils présentent un risque, même minime, de produire un résultat vraiment catastrophique1.
On le comprend donc, les coûts économiques des changements climatiques sont incertains, mais ils seront sans doute élevés. Au Canada uniquement, il a été estimé que, si aucune mesure n’est prise pour lutter contre la hausse des températures, il en coûtera chaque année entre 21 et 43 milliards de dollars d’ici les années 20502. Ces coûts prendraient diverses formes.
Le réchauffement climatique est associé à une augmentation de la fréquence des phénomènes météorologiques extrêmes, comme les inondations, les sécheresses et les feux de forêt. Ces phénomènes ont souvent des conséquences tragiques à l’échelle humaine et, d’un point de vue économique, ils peuvent coûter très cher. À titre d’illustration, les feux de forêt survenus en Alberta ont retranché environ 1 % au PIB du Canada au deuxième trimestre de 2016. Si le pays a rebondi après coup, ces feux ont retardé le retour de l’économie à son plein potentiel.
On sait que les événements extrêmes liés aux conditions météorologiques sont déjà plus fréquents que par le passé. Et leur fréquence augmentera encore à mesure que les températures mondiales moyennes continueront de monter, même si l’on prend des mesures dès maintenant pour lutter contre la hausse des températures. Mais en l’absence de telles mesures, la facture sera beaucoup plus salée.
Par ailleurs, des risques pèsent sur certains secteurs associés aux changements climatiques, et une partie de ces risques a commencé à se matérialiser. Pensons au secteur forestier, qui a été frappé par une infestation de dendroctones du pin ponderosa; au secteur agricole, qui fait face plus fréquemment à des sécheresses; et au secteur minier, qui rencontre des problèmes liés aux infrastructures, notamment lorsque les routes glacées deviennent impraticables. Il est probable que d’autres conséquences, encore inconnues, se manifesteront à mesure que la planète se réchauffera.
Sur le plan économique, ce type d’événements influe sur l’offre et la demande globales. En tant que banque centrale, nous pouvons réagir aux événements lorsqu’ils surviennent. Toutefois, nous ne pouvons pas les intégrer à nos prévisions économiques ou adapter notre politique monétaire pour en prévoir l’éventualité, car chaque événement est unique et imprévisible. À court terme, on peut considérer ces phénomènes comme un risque à la baisse pesant sur l’activité économique au Canada, qu’il nous faudrait prendre en compte dans notre cadre de gestion des risques de la politique monétaire. À long terme, ce risque à la baisse se transforme en quasi-certitude, c’est-à-dire un profil d’évolution de l’économie canadienne inférieur à ce qu’il aurait été autrement.
Examinons maintenant deux outils importants dont nous disposons pour nous attaquer aux changements climatiques : la tarification du carbone et la finance verte.
Le bon prix
D’un point de vue économique, les changements climatiques sont une externalité négative. Les individus et les entreprises qui se livrent à des activités émettrices de gaz à effet de serre imposent un coût à tout le monde en contribuant au réchauffement de la planète. L’établissement d’un prix pour le carbone oblige les pollueurs à assumer ce coût social global, ce qui internalise l’externalité.
Suivant cette logique, la fixation du bon prix pour le carbone se trouve au cœur de la stratégie canadienne de lutte contre les changements climatiques3. Dans une économie de marché, les prix sont le mécanisme par lequel les décisions des individus et des entreprises se coordonnent. L’utilisation de ce mécanisme pour réduire les émissions de carbone permet d’harmoniser les objectifs de durabilité environnementale avec les intérêts particuliers des individus et des entreprises. Mais à la vérité, l’établissement d’un juste prix pour le carbone ne signifie pas que les émissions de gaz à effet de serre et le réchauffement de la planète cesseront : cela veut seulement dire que les coûts environnementaux sont adéquatement pondérés en fonction des profits tirés des activités qui génèrent des émissions.
La tarification du carbone peut prendre la forme d’une taxe ou d’un système de plafonnement et d’échange. D’une façon ou de l’autre, on crée des incitations à réduire les émissions de gaz à effet de serre de la manière la plus efficace possible. Ces incitatifs favorisent plusieurs types de changements de comportement :
- ils encouragent le recours aux technologies existantes pour réduire les émissions de carbone;
- ils stimulent la mise au point de nouvelles technologies;
- ils contribuent à orienter la consommation et l’investissement vers les biens et services dont la production nécessite moins de carbone.
Certains doutent que la tarification du carbone induira des changements de comportements, mais l’expérience montre que les incitations par les prix fonctionnent. Prenons par exemple la taxe sur le carbone en Colombie-Britannique. Selon les estimations, elle a permis de faire passer les émissions de gaz à effet de serre à un niveau de 5 à 15 % inférieur à ce qu’il aurait été autrement4. On peut aussi citer le passage généralisé à des voitures plus petites, stimulé par les poussées des prix du pétrole dans les années 1970, ainsi que le remplacement, ces dernières années, du charbon par le gaz naturel, un combustible moins cher pour la production d’énergie.
Des incitatifs correctement harmonisés peuvent réduire la nécessité d’une réglementation généralisée. Évidemment, la réglementation joue un rôle complémentaire à la tarification. Mais vu la manière dont on utilise l’énergie dans une économie moderne et l’ampleur des changements nécessaires, la réglementation à elle seule ne saurait modifier de façon aussi étendue et systématique les comportements et les activités qui génèrent des gaz à effet de serre.
Il va sans dire que la tarification du carbone a des conséquences économiques : celles-ci touchent plus directement les ménages et les entreprises, pour qui il est coûteux de réduire leur empreinte carbone. Mais ces conséquences ne sont pas forcément toutes négatives. Elles dépendent de l’emploi qui est fait des revenus tirés de cette tarification. À titre d’exemple, les revenus provenant d’une taxe sur le carbone pourraient servir à alléger le fardeau d’autres taxes5. C’est l’approche qu’a adoptée la Colombie-Britannique, où la taxe perçue sur le carbone a permis au gouvernement provincial de réduire, d’un montant à peu près équivalent, l’impôt sur le revenu des particuliers et l’impôt des sociétés. Ces revenus pourraient aussi faciliter la transition des entreprises et des ménages touchés, et calmer les inquiétudes quant à la manière dont les coûts de la tarification du carbone se répartiront.
La tarification du carbone serait plus efficace si le prix fixé était partout le même dans le monde. Ainsi, les étapes visant à réduire les émissions pourraient s’effectuer au coût économique le plus bas. De plus, si l’on mettait en place un régime mondial uniforme, les entreprises seraient moins tentées de relocaliser dans un autre pays leurs activités à émissions élevées. Le régime les inciterait plutôt à réduire leurs émissions et à planifier plus efficacement à long terme leurs activités qui libèrent du carbone. C’est là une des raisons pour lesquelles les accords mondiaux sur les changements climatiques, comme l’Accord de Paris entré en vigueur en 2016, sont si importants.
Comme on l’a souligné cependant, même en l’absence d’un accord mondial, il serait dans l’intérêt de tout pays comme le Canada de fixer un prix judicieux pour le carbone. Les émissions engendrent d’autres coûts sur le plan de la santé et de l’environnement, même au Canada, ce qui devrait inciter les pouvoirs publics à agir6.
Certains craignent que la tarification du carbone se traduise par un recul de la compétitivité du Canada. Ces craintes, on peut les dissiper en partie en puisant dans la nouvelle source de revenus. Par exemple, la taxe sur le carbone en Alberta a pour but d’aider à atténuer les inquiétudes entourant la compétitivité dans les secteurs particulièrement énergivores qui sont exposés aux échanges commerciaux7.
Le financement de la transition
J’ai établi que la tarification du carbone est un puissant outil à utiliser pour atteindre les cibles liées aux changements climatiques. La finance verte en est un autre : elle contribue à canaliser les flux financiers du secteur privé dans des investissements verts.
La finance verte va de pair avec la tarification du carbone. Lorsque le prix du carbone est fixé au bon niveau, davantage d’investissements verts deviennent rentables. Cependant, une transparence accrue et de meilleurs outils d’analyse sont aussi nécessaires pour permettre aux investisseurs d’exploiter ces possibilités, surtout lorsque les profits peuvent s’accumuler sur une longue période. À cet égard, un nombre croissant d’investisseurs, dont certains d’entre vous ici présents, ont signé l’Engagement carbone de Montréal afin de renforcer la communication d’informations sur les risques liés au climat.
Mais pourquoi la transparence est-elle si importante?
Les investisseurs qui font le choix d’investir de façon écoresponsable ont besoin d’informations claires sur les effets environnementaux des activités qu’ils financent.
Tous les investisseurs ont besoin de savoir si les entreprises sont exposées à des risques associés au réchauffement climatique et quelle est la nature de ces expositions. Il leur faut aussi connaître l’incidence des changements de politiques. À ce titre, plusieurs questions se posent : le passage à une économie à faibles émissions de carbone influencera-t-il la rentabilité d’une société pétrolière, que ce soit par des modifications fiscales ou une demande de pétrole moins élevée? Certaines réserves de pétrole cesseront-elles d’être rentables? Autrement dit, deviendront-elles des « actifs échoués »8? Ces questions revêtent également de l’importance pour les autorités de réglementation qui cherchent à déterminer si des vulnérabilités s’accentuent dans le système financier. Les risques relatifs aux biens matériels, à la responsabilité civile et aux changements de politiques pourraient se traduire par une réévaluation des actifs financiers : si cette situation se concrétisait soudainement, elle pourrait peut-être susciter des préoccupations concernant la stabilité financière.
Le Groupe de travail sur l’information financière relative aux changements climatiques du Conseil de stabilité financière aide à combler les lacunes au regard de l’information. Il a récemment publié un ensemble de recommandations préliminaires dont les entreprises du secteur privé pourront tenir compte afin de communiquer efficacement les risques liés au climat auxquels elles sont exposées. Mon intention n’est pas de me prononcer sur les diverses recommandations qui pourraient se retrouver dans le rapport final, lequel sera publié dans le courant de l’année. Mais les nouvelles lignes directrices devraient concourir à faciliter la prise de décisions plus éclairées en matière d’investissement, de crédit et de souscription d’assurance.
Bien que la communication d’informations constitue une pièce maîtresse du casse-tête, les investissements verts comportent leur lot de défis sur le plan du financement. Par exemple, leur rendement peut se réaliser sur une longue période, ce qui pose des problèmes analogues à ceux que connaissent de nombreux autres projets d’infrastructure. Par ailleurs, les entreprises de technologie verte, à l’instar des autres entreprises technologiques, pourraient devoir surmonter des écueils au chapitre du financement pour se développer jusqu’à une échelle efficace. Il se peut également que les créanciers et les investisseurs ne disposent pas des outils d’analyse élaborés dont ils auraient besoin pour bien évaluer les risques environnementaux et les rendements.
Pour s’attaquer à ces questions, le G20 a mis sur pied, en 2016, le Groupe d’étude sur la finance verte, auquel Finances Canada et la Banque du Canada participent activement. L’an dernier, ce groupe a publié un rapport dans lequel il recense des solutions pour aplanir les obstacles à la finance verte, à l’échelon tant international que national. En 2017, le Groupe poursuivra dans cette voie.
Malgré ces défis, la finance verte est susceptible de devenir partie intégrante du secteur financier traditionnel. D’ici là, les investisseurs et les institutions financières auront de nombreuses occasions de trouver des moyens novateurs de combler les lacunes de la structure financière existante. Certains d’entre vous étudient probablement déjà les possibilités offertes.
L’an dernier, l’émission d’obligations vertes a atteint un niveau record à l’échelle mondiale, soit 81 milliards de dollars américains9. Au pays, Exportation et développement Canada, l’Ontario et la banque TD ont tous émis des obligations vertes ces dernières années. Et pas plus tard que la semaine dernière, le Québec a émis sa première obligation verte. Ces mesures sont, tout bien considéré, relativement modestes, mais elles aideront à catalyser l’intérêt des marchés pour ce secteur.
Le passage à une économie à faibles émissions de carbone
Ne vous y trompez pas : le passage à une économie à faibles émissions de carbone représente un changement structurel majeur pour l’économie mondiale et l’économie canadienne. C’est un changement dans le type d’énergie utilisé, en faveur de sources qui émettent moins de carbone. C’est aussi un changement dans la façon dont les biens et services sont produits, à savoir une réduction de la quantité d’énergie dépensée à cet égard. Et, enfin, c’est un changement dans le choix des biens et services qui sont produits et consommés, c’est-à-dire une réduction progressive des produits énergivores au profit d’autres produits et activités.
De nombreux pays subiront une transformation structurelle comparable, mais l’adaptation à une économie à faibles émissions de carbone supposera sans doute davantage de changements structurels profonds pour le Canada que pour beaucoup d’autres pays. Le Canada est en effet un important producteur de combustibles fossiles. Notre secteur manufacturier est étroitement lié à l’énergie – en particulier nos industries automobile et aéronautique – et se ressentira des mesures prises pour combattre les changements climatiques. En outre, nous consommons davantage d’énergie par personne que les habitants de bien des pays, en raison de la taille de notre territoire ainsi que de notre climat, de notre niveau de vie et de notre mode de vie.
En même temps, le Canada détient certains atouts pour faire face à cette transition. Il est déjà un grand producteur d’énergie renouvelable, notamment d’hydroélectricité. De plus, comme sa population est très instruite, il possède la capacité d’innover dans le domaine des technologies vertes, alors que l’ampleur même de la transition incite fortement à faire preuve d’une telle innovation.
La transition à venir présente certes des défis particuliers, mais le Canada a su démontrer sa capacité d’adaptation. Nous avons connu des changements structurels majeurs engendrés par des mouvements des prix relatifs. Pensons aux deux dernières années et demie : la chute des cours des produits de base a entraîné un déplacement de la production et de l’emploi du secteur des ressources vers les autres secteurs de l’économie. Cette évolution a provoqué un recul appréciable de la croissance au pays et de graves difficultés économiques pour de nombreuses familles dans les provinces où le secteur de l’énergie est fortement présent.
Mais l’économie canadienne s’est révélée résiliente. Notre taux de change flexible a contribué à stimuler les secteurs hors ressources, notamment les services et la fabrication. Nos marchés du travail sont adaptables : l’emploi a continué de progresser à l’échelle nationale malgré les suppressions de postes dans le secteur pétrolier. Notre système financier est solide et résilient, et a permis de financer la transition au lieu d’amplifier le ralentissement du secteur des ressources. La saine situation budgétaire des administrations publiques au pays leur a procuré la marge de manœuvre voulue pour soutenir la demande globale. Et, à la Banque du Canada, nous disposions de la latitude nécessaire pour assouplir davantage la politique monétaire et ainsi amortir le choc subi par l’économie. En conséquence, comme l’activité dans le secteur pétrolier a maintenant touché le fond, l’économie canadienne devrait renouer avec son plein potentiel vers le milieu de l’année prochaine.
De toute évidence, l’ajustement à une économie à faibles émissions de carbone va probablement nécessiter des changements plus profonds et s’accompagner de défis différents et plus complexes. En revanche, les mêmes facteurs qui ont assuré la résilience du Canada face au choc des prix du pétrole devraient bien nous servir au cours de cet ajustement. Durant cette période et au-delà, nous compterons également sur la capacité d’innovation des Canadiens pour reconnaître les nombreuses occasions de mettre au point de nouveaux produits et de nouvelles technologies pour un monde à faibles émissions de carbone.
Autre facteur important : le Canada s’emploie à définir sa stratégie pour combattre les changements climatiques à l’avenir, ce qui aidera à maintenir une croissance soutenue et un taux d’inflation bas, stable et prévisible tout au long de ces ajustements. De fait, ce cas de figure tranche nettement avec le scénario dans lequel nous ne réussissons pas à éviter les effets des changements climatiques, scénario qui, comme je l’ai souligné, comporte d’importants risques à la baisse et de grandes incertitudes.
Le rôle de la Banque du Canada
Cela dit, quel est le rôle de la Banque du Canada dans ce contexte? Bien évidemment, ce n’est pas nous qui menons la charge contre les changements climatiques, mais les enjeux dont je vous ai entretenu aujourd’hui ont d’importantes implications pour l’exercice de nos responsabilités.
Permettez-moi de prendre un moment pour parler de notre mandat. La Banque a notamment pour rôle de favoriser la solidité et l’efficience du système financier, ainsi que la robustesse des marchés. Nous partageons avec d’autres organismes fédéraux et provinciaux nos responsabilités en matière de stabilité financière. Contrairement à d’autres banques centrales, la Banque du Canada n’est pas directement chargée de réglementer les banques, les compagnies d’assurance et les institutions financières semblables. Il ne nous revient donc pas de décider comment ces institutions devraient se prémunir contre les risques liés aux changements climatiques ou ceux associés aux transformations structurelles que je viens d’évoquer. Nous ne réglementons pas les marchés financiers et, de ce fait, nous n’avons pas pour mandat d’établir des normes de transparence et d’information en matière de finance verte.
Nous assumons par contre toute une série de responsabilités pour favoriser la stabilité financière, qui consistent notamment à repérer, à analyser et à évaluer les risques systémiques imminents et émergents. Nous intégrons cette évaluation des risques dans nos discussions avec les organismes qui contrôlent les leviers d’action pertinents. Nous communiquons également notre analyse à la population dans notre Revue du système financier, qui paraît deux fois l’an, ainsi que dans diverses publications du personnel – sans oublier les discours comme celui-ci.
Les changements climatiques ont aussi, en définitive, des implications pour la politique monétaire. Nous continuerons de viser un taux d’inflation bas, stable et prévisible durant le passage à une économie à faibles émissions de carbone. L’adoption de la tarification du carbone elle-même aura un effet temporaire sur l’inflation – de fait, celui-ci est d’ores et déjà perceptible dans les plus récentes données mensuelles de l’IPC. Mais étant donné que cet effet est dû à un changement structurel ponctuel, nous en faisons abstraction dans la conduite de la politique monétaire, tout comme nous avons fait abstraction de l’effet temporaire de la baisse des prix du pétrole ces deux dernières années. Cela dit, les changements structurels plus profonds qui vont s’opérer sont susceptibles d’avoir des conséquences importantes pour l’offre et la demande globales, que nous devrons examiner avec soin au moment de formuler la politique monétaire. Dans le même ordre d’idées, si la hausse des températures donnait lieu à des chocs défavorables de plus en plus fréquents, nous devrions alors tenir compte de ce facteur dans nos décisions de politique monétaire et l’analyser dans le contexte de notre cadre de gestion des risques.
Bon nombre de ces forces sont difficiles à incorporer directement dans nos modèles économiques, et nous devrions faire preuve de modestie quant au degré de précision avec lequel nous pouvons traiter ces questions10. Les modèles n’en demeurent pas moins très utiles pour caractériser les forces en présence et rendre compte de leurs interactions.
Nous pouvons également jouer un rôle important en prenant part aux discussions sur les politiques publiques, au Canada et sur la scène internationale. J’ai déjà mentionné notre contribution aux travaux du G20 sur la finance verte, l’un des lieux d’échange où nous pouvons contribuer – et contribuons effectivement – des idées et des analyses.
Tous nos efforts s’appuient sur une analyse des forces économiques et financières à l’œuvre. C’est ainsi que le Plan à moyen terme de la Banque du Canada met l’accent sur « la prise en compte des différents scénarios possibles pour l’avenir ». Ce libellé semble spécialement conçu pour les réflexions sur les changements climatiques, qu’il s’agisse d’envisager un avenir à faibles émissions de carbone ou un avenir où notre économie subit de plus en plus de chocs dus au réchauffement planétaire. Nous nous attachons à analyser les changements observables aujourd’hui de même que l’évolution à très long terme que l’économie et le système financier du Canada pourraient subir en conséquence.
Conclusion
Dans ce discours, j’ai mis l’accent sur l’avenir. Mais les changements dont j’ai parlé se manifestent déjà et revêtent de plus en plus d’importance lors de la prise de décisions sur un vaste éventail de politiques. Les effets des changements climatiques se font déjà sentir et l’on a commencé à prendre des mesures pour les contrer. Si ces mesures sont d’une ampleur suffisante pour remédier au problème, elles sont aussi d’une ampleur suffisante pour avoir une incidence appréciable sur l’économie.
Les enjeux sont complexes, mais les notions de base en économie peuvent réduire en partie cette complexité. L’imposition d’un prix sur le carbone est un volet essentiel de la stratégie du Canada pour lutter contre les changements climatiques. Et si nous parvenons à trouver le bon prix, il y a beaucoup de choses que nous pouvons réussir. On a également franchi les premiers pas en vue de faire du système financier un outil efficace pour la finance verte, y compris ici au Canada. Des signes indiquent que le mouvement s’intensifie.
À la Banque du Canada, nous ferons ce que nous pouvons, dans le cadre de notre mandat, pour aider l’économie canadienne à traverser ces changements. Cette volonté fait partie intégrante de notre mobilisation pour un Canada meilleur.
Je tiens à remercier Erik Ens de l’aide qu’il m’a apportée dans la préparation de ce discours.
