La solidité du système de pension repose sur une gestion appropriée des risques
Bonjour. Je suis heureux d'être ici pour vous entretenir de l'importance du système de pension du Canada. Il va sans dire qu'un solide système de pensions privées est essentiel du point de vue des pensionnés qui dépendent d'un régime donné pour leur revenu de retraite. De même, comme un régime de retraite peut les aider à attirer et à retenir des employés, les entreprises comptent elles aussi sur la robustesse du système de pension. Et, en tant que banquier central, je sais qu'un système de pension fiable joue un grand rôle dans l'efficience de l'économie et des marchés financiers. Vu l'importance que revêt notre système de pension, les décideurs publics au Canada doivent continuer de s'employer à en améliorer la bonne marche. En définitive, il est primordial pour l'ensemble des Canadiens et des Canadiennes que notre système de pension fonctionne aussi bien que possible.
Mais qu'est-ce qui fait qu'un système de pensions privées fonctionne bien ou non? Selon moi, pour répondre à cette question, il faut d'abord comprendre comment les régimes de retraite font face au risque, sous toutes ses formes. Je me propose donc aujourd'hui de vous parler des pensions privées et des risques, et de vous exposer ce qui, à mon sens, est nécessaire pour que ceux qui doivent assumer les risques soient également incités à les affronter de la façon la plus appropriée possible 1. Plus particulièrement, je m'attacherai à mettre en lumière quels sont les intervenants les mieux placés pour supporter les risques et comment mieux soutenir la gestion de ces derniers.
Les risques et les défis
Permettez-moi de commencer en posant une question fondamentale : pourquoi les gens épargnent-ils pour leurs vieux jours? Essentiellement, ils épargnent durant leur vie active afin de pouvoir un jour prendre leur retraite sans subir une baisse brutale de leur revenu et de leur niveau de vie. Pour leur part, les économistes s'exprimeraient peut-être en des termes un peu moins élégants et diraient que les gens épargnent en vue de lisser leur consommation sur l'ensemble de leur vie.
En l'absence de tout système de pension, les particuliers, les entreprises et la société tout entière seraient confrontés à un certain nombre de défis et de risques. J'aimerais prendre quelques minutes pour vous parler de ceux-ci sous ces trois perspectives, à commencer par les particuliers.
Premièrement, les particuliers sans régime de pension ne disposeraient que de leur épargne personnelle comme seule source de revenu de retraite, mis à part le revenu versé par les programmes financés par l'État que sont le Régime de pensions du Canada, le Régime de rentes du Québec, la Sécurité de la vieillesse et le Supplément de revenu garanti. Et, naturellement, ces particuliers feraient preuve d'une prudence excessive dans leurs placements, surtout à l'approche de l'âge de la retraite. Bref, ils seraient probablement trop réfractaires au risque en ce qui concerne leur épargne pour obtenir un taux de rendement suffisant.
Deuxièmement, les particuliers sont à même de constater qu'ils ne possèdent pas les connaissances requises pour s'occuper le plus efficacement possible de leurs placements, et tenteront donc de les acquérir. Pour ce faire, ils pourront avoir recours à un conseiller en placements ou investir leurs économies dans des instruments de placement de détail gérés et diversifiés comme les fonds communs de placement. Le problème que pose cette démarche est qu'elle peut se révéler coûteuse, puisque les particuliers qui ne cotisent pas à un régime de pension doivent obtenir des conseils en matière de placements et des services continus de gestion financière au prix de détail et non au prix de gros.
Troisièmement, les particuliers qui n'ont pas de régime de pension sont exposés au risque de marché de deux façons. Il se peut que les conditions du marché soient telles que, au moment de la retraite, la valeur de leurs actifs ou encore les taux d'intérêt soient anormalement bas. Dans un cas comme dans l'autre, les particuliers devront dépenser beaucoup plus pour acheter une rente ou un autre flux de revenu garanti comparativement à une période où les conditions du marché seraient plus favorables.
Enfin, le dernier point que j'aimerais soulever est lié au précédent. Les vendeurs de rentes doivent composer avec le risque que les personnes qui s'attendent à dépasser de beaucoup l'espérance de vie prévue dans les tables actuarielles soient justement celles qui achètent une rente. Pour remédier à ce problème d'antisélection, les vendeurs se protègent contre le risque en augmentant considérablement le prix de la rente. Autrement dit, il en coûte nettement plus cher à un individu pour acheter une rente qu'aux membres d'un groupe.
Ces deux derniers points illustrent bien que sans un système de pension, les particuliers auraient besoin d'un niveau d'épargne beaucoup plus élevé pour garantir le financement adéquat de leur retraite. Et tous les éléments que je viens d'évoquer montrent que les pensions offrent d'énormes avantages en simplifiant grandement la tâche aux particuliers qui cherchent à épargner en prévision de leur retraite.
Mais si les avantages que les régimes de retraite procurent aux particuliers vont de soi, il ne faut pas non plus perdre de vue ceux qu'en retirent les entreprises et la société dans son ensemble. Les entreprises considèrent généralement les régimes de retraite comme un outil de recrutement et de fidélisation. Dans le passé, toutefois, les pensions étaient aussi le moyen pour les bons employeurs d'aider leurs salariés à épargner et à ainsi éviter de vivre leurs vieux jours dans l'indigence. Et grâce au régime de pension, les employés plus âgés étaient en mesure de prendre leur retraite, et n'avaient donc pas besoin de continuer à travailler longtemps passé le moment où ils sont le plus productifs.
Pour la société dans son ensemble, les pensions présentent deux avantages appréciables. D'une part, aucune société ne souhaite voir un grand nombre de ses aînés compter uniquement sur les transferts publics, bien que la plupart des pays s'entendent pour dire qu'il est souhaitable que l'État fournisse un certain soutien du revenu aux personnes âgées. Cela dit, un système de pension qui fonctionne bien constitue, d'autre part, une source importante de capital de risque à long terme, qui est indispensable pour financer la croissance.
L'atténuation des risques : les régimes à cotisations déterminées
La plupart des défis et des risques dont j'ai parlé peuvent être atténués, dans une plus ou moins large mesure, grâce à l'effet de regroupement qu'un régime de retraite permet d'obtenir. Évidemment, les risques sont gérés de façon différente selon le type de régime de retraite. J'aimerais donc, dans un premier temps, aborder brièvement les régimes à cotisations déterminées et la manière dont ils font face aux risques.
Le régime à cotisations déterminées atténue, du moins en partie, bon nombre des défis et des risques que j'ai mentionnés au sujet des particuliers. Ainsi, les coûts de la gestion financière et des conseils en placements sont regroupés. De plus, la mise en commun contribue à limiter le risque que les particuliers n'économisent pas suffisamment d'argent pour acheter une rente appropriée.
Le régime à cotisations déterminées laisse cependant les particuliers complètement exposés au risque de marché. En effet, la valeur des cotisations d'un participant pourrait chuter abruptement juste avant que celui-ci ne prenne sa retraite, ou les taux d'intérêt pourraient être alors anormalement bas.
Les régimes à cotisations déterminées réduisent, mais n'éliminent pas, les risques pour les employeurs 2. En raison du risque de marché, il est possible que ce type de régime ne parvienne pas à assurer un revenu de retraite adéquat à tous les salariés. Les revenus de retraite de deux personnes possédant les mêmes états de service peuvent différer grandement, si ces dernières prennent leur retraite à des moments où les conditions du marché sont très différentes. Enfin, les régimes à cotisations déterminées réussissent à atténuer considérablement les risques pour la société dans son ensemble, mais l'investissement des blocs de cotisations peut encore se situer en deçà de son niveau optimal. Je reviendrai sur ce point dans quelques instants.
En bref, les régimes à cotisations déterminées peuvent limiter un certain nombre de risques pour les particuliers, les entreprises et la société tout entière. Toutefois, les régimes à prestations déterminées bien structurés peuvent faire mieux.
L'atténuation des risques : les régimes à prestations déterminées
Passons maintenant aux régimes à prestations déterminées. Je consacrerai le reste de mon discours d'aujourd'hui à ces régimes et à la façon dont ils réduisent divers risques. Un régime à prestations déterminées bien structuré diminue les mêmes risques auxquels sont confrontés les particuliers qu'un régime à cotisations déterminées, et ce, pour essentiellement les mêmes raisons. Mais à un égard très important, les régimes à prestations déterminées procurent aux particuliers un avantage supplémentaire sur le plan de la limitation des risques du fait qu'ils sont beaucoup mieux structurés pour atténuer le risque de marché. Étant donné que ces régimes mettent en commun les risques entre tous les participants – passés, présents et futurs –, le montant précis du revenu de retraite d'un participant peut être déterminé à l'avance et ne dépend pas des conditions du marché au moment du départ à la retraite.
Les régimes à prestations déterminées n'éliminent cependant pas le risque de longévité collectif, c'est-à-dire le risque que tous les participants à un régime de pension dépassent l'espérance de vie prévue par les tables actuarielles. Pour les particuliers, il subsiste également le risque que le promoteur du régime soit incapable, pour une raison ou une autre, de respecter son engagement à verser la prestation de retraite déterminée. Quoi qu'il en soit, les régimes à prestations déterminées parviennent mieux à atténuer les risques pour les particuliers que les régimes à cotisations déterminées.
Pour la société dans son ensemble, les régimes à prestations déterminées peuvent aussi limiter les risques plus efficacement. Tandis que les régimes à cotisations déterminées, en règle générale, offrent aux participants un éventail restreint de choix de placements, les administrateurs de régimes à prestations déterminées sont à la fois aptes et incités à investir dans le genre d'actifs qui, normalement, pourraient être délaissés par l'investisseur individuel moyen. Ce facteur contribue à réduire la possibilité, comme je le mentionnais un peu plus tôt, que ces blocs de cotisations ne soient pas investis de manière optimale, autrement dit qu'il y ait, au sein de l'économie, une diminution de l'offre de capital de risque à long terme. En outre, les administrateurs de régimes de pension ont davantage tendance à investir dans d'autres catégories d'actifs et à faire de l'arbitrage entre les différents marchés. Toutes ces activités rendent les marchés plus complets, et améliorent donc leur efficience.
Mais en quoi les régimes à prestations déterminées sont-ils utiles aux employeurs? En fait, ils peuvent constituer un moyen très efficace d'attirer et de retenir des employés. Et, s'ils fonctionnent bien, ils peuvent éliminer le risque que ceux-ci ne touchent qu'un très faible revenu pendant leur retraite. Par contre, ces régimes s'accompagnent du transfert d'une part non négligeable des risques aux promoteurs. Et l'obligation financière associée à un régime à prestations déterminées peut excéder de beaucoup la valeur nette de certains de ces promoteurs. Par conséquent, pour que les salariés, les employeurs et la société tout entière puissent tirer pleinement parti des régimes à prestations déterminées, trois conditions doivent être remplies. Premièrement, les promoteurs doivent être aptes et incités à gérer leurs risques de manière appropriée. Deuxièmement, le risque qu'un promoteur se trouve dans l'impossibilité de respecter son engagement doit être adéquatement géré. Et troisièmement, il faut prendre en charge, d'une façon ou d'une autre, le risque de longévité collectif dont j'ai parlé un peu plus tôt.
Certains des risques dont j'ai parlé sont gérés conformément à des lois et à des règlements. Par exemple, il existe des lois qui protègent les employés contre le risque qu'un promoteur se révèle incapable de verser des prestations de pension parce que le fonds de cotisations a servi à d'autres fins. De plus, des règlements régissent la taille que doit atteindre ce fonds, par rapport aux prestations promises, et imposent des conditions quant à la gestion de ce dernier. Outre les cadres législatif et réglementaire, des cadres comptable, actuariel et économique appuient la gestion et l'attribution de divers types de risques liés aux pensions. Et de façon générale, les cadres législatif et réglementaire canadiens ont été bénéfiques aux travailleurs et aux employeurs d'ici, et ce, bien davantage que ceux de nombreux autres pays de l'OCDE.
Nos cadres actuels présentent cependant quelques lacunes, et celles-ci exercent de vives pressions sur les promoteurs de régimes à prestations déterminées. Les promoteurs ont réduit leur participation ou restreint l'accès de nouveaux cotisants aux régimes à prestations déterminées, à cause surtout de l'absence de mesures appropriées qui les inciteraient à maintenir ou à exploiter de tels régimes.
Que faut-il donc faire pour améliorer les incitations s'adressant aux promoteurs de régimes à prestations déterminées? Comment peut-on favoriser l'attribution et la gestion adéquates des risques à l'avenir? En répondant à ces questions, il faut garder à l'esprit deux principes de la gestion efficace des risques. En premier lieu, il est important de préciser qui doit assumer les conséquences d'un risque et, partant, qui en a la responsabilité, car c'est le responsable du risque qui doit être incité à le gérer. En second lieu, le responsable doit avoir la marge de manoeuvre nécessaire pour gérer ce risque efficacement. Permettez-moi de souligner six grandes sources d'inquiétude à propos des incitations actuelles concernant l'attribution et la gestion des risques. Je ne pourrai certes pas aborder tous les problèmes qui touchent les régimes de pension à prestations déterminées, mais je tiens à parler de ceux que je considère comme les plus importants.
La mise en place d'incitations appropriées
Premièrement, les promoteurs canadiens de régimes à prestations déterminées en fiducie sont peu disposés à verser des cotisations spéciales pour couvrir les déficits actuariels. De nombreux facteurs sont à l'oeuvre ici, mais je me limiterai à seulement deux d'entre eux. D'abord, une grande incertitude entoure souvent la situation juridique des excédents actuariels. Si la propriété de l'excédent dépend de la teneur du règlement du régime concerné, en général, la législation provinciale et fédérale sur les pensions a évolué de sorte que les employés obtiennent de plus en plus de droits sur les excédents des régimes, même s'ils n'assument d'ordinaire aucune responsabilité en cas de déficit. Par ailleurs, la réglementation fiscale décourage les promoteurs d'accumuler des excédents supérieurs à 10 %. En partie sous l'effet de ces deux facteurs, les promoteurs de régimes à prestations déterminées sont incités à ne maintenir qu'une capitalisation minimale et à éviter les surplus. Toutefois, il n'y a rien de mal à ce que les régimes à prestations déterminées enregistrent de temps à autre des excédents – ou des déficits – appréciables, compte tenu de la mise en commun des risques entre tous les participants – passés, présents et futurs.
Deuxièmement, les promoteurs peuvent être gênés par des règlements qui ne tiennent pas toujours suffisamment compte de leur capacité à verser des cotisations dans l'avenir. Les organismes de réglementation déterminent habituellement la situation de capitalisation en appliquant l'une des deux méthodes suivantes. La première suppose que la continuité des activités du promoteur est assurée et que celui-ci pourra combler tout déficit relatif aux obligations au titre des prestations de retraite avant qu'elles n'arrivent à échéance. L'autre méthode part du principe que le promoteur pourrait devenir insolvable à tout moment et que, pour couvrir ce risque, il doit toujours avoir les fonds nécessaires lui permettant d'honorer ses engagements actuariels.
Cependant, le recours au test de solvabilité peut, dans certaines circonstances, infliger inutilement un fardeau aux promoteurs qui sont peu susceptibles de devenir insolvables. Voyons ce qui se passe quand la valeur des actifs est temporairement basse par rapport à celle des passifs. Dans ce cas, le déficit de solvabilité peut être beaucoup plus important que le déficit de continuité. Le promoteur est alors tenu de verser une cotisation spéciale, qui devrait être annulée une fois que la valeur des actifs se redressera. Mais s'il n'a pas accès à l'excédent, et ne peut récupérer cette cotisation lorsque les marchés d'actifs reprennent, ses coûts prévus augmentent alors indûment.
La troisième source d'inquiétude découle des normes comptables, ou peut-être plus précisément de la façon dont nous les appliquons. Cet aspect gagne en importance pour les promoteurs de régimes de retraite, car les normalisateurs comptables internationaux étudient la possibilité de passer aux méthodes de comptabilisation non lissées dites « à la juste valeur ». Ces normes ont pour objet de remplacer les règles qui autorisent le lissage des variations de valeur de l'actif et du passif par des règles axées sur des valeurs ponctuelles. Mais on voit mal l'utilité ou la pertinence d'établir la valeur ponctuelle des actifs et des passifs d'un régime à prestations déterminées. Pour l'ensemble des régimes, ce ne sont pas les valeurs d'aujourd'hui qui nous intéressent, mais celles que nous prévoyons dans un avenir éloigné.
Si cet examen devait aboutir à une modification des normes comptables, les bilans et les états des résultats des promoteurs pourraient alors devenir beaucoup plus volatiles. Ces derniers seraient ainsi davantage incités à détenir des actifs affichant une faible volatilité. Cette incitation pourrait faire grimper le coût des pensions, puisque les promoteurs seraient moins enclins à investir dans des actifs offrant un meilleur rendement attendu. Autrement dit, les promoteurs de régimes pourraient être poussés à devenir trop réfractaires au risque, ce qui se traduirait par une hausse du coût assumé pour couvrir les charges futures.
La quatrième préoccupation concerne le risque de longévité collectif que j'ai mentionné plus tôt. Il peut sembler étrange de considérer comme un grave problème le fait que les gens vivent plus longtemps. Néanmoins, la longévité accrue constitue un risque considérable pour les promoteurs. On peut atténuer ce risque de plusieurs façons. Par exemple, les taux de cotisation peuvent être rajustés pour tenir compte des changements touchant l'espérance de vie moyenne. Ou encore, le niveau de prestations peut être modifié, tout comme la date à laquelle une personne devient admissible à une pension. Il n'est généralement pas agréable de procéder à ces ajustements, mais il est nécessaire de le faire. Et par conséquent, tant les promoteurs que les participants aux régimes doivent être incités à gérer le risque de longévité collectif adéquatement.
La cinquième source d'inquiétude est liée à la quatrième. Dans le passé, des régimes à prestations déterminées ont été bonifiés dans le cadre de certaines conventions collectives, sans toutefois que soit envisagé le provisionnement d'une réserve de capitalisation correspondante. Il importe de bien faire comprendre aux actionnaires, aux travailleurs et aux organismes de réglementation, au moment où le changement a lieu, comment le coût d'une nouvelle promesse de pension sera couvert.
Enfin, et ce point est très important, de nombreux promoteurs sont parfois trop petits pour gérer adéquatement les risques et les coûts relatifs à l'exploitation d'un régime à prestations déterminées. Ils peuvent cependant atténuer les risques en mettant sur pied des régimes interentreprises, ce qui permet de mettre en commun les risques entre plusieurs promoteurs. Ce point est crucial, car, en ce moment, de petits employeurs sont tout simplement incapables d'offrir un régime à prestations déterminées à leurs employés. La création de structures telles que des grands régimes de pension interentreprises pourrait les aider à mettre en commun les coûts et les risques, ce qui faciliterait la promotion de régimes à prestations déterminées par les petits employeurs. Elle pourrait aussi procurer un mécanisme permettant d'accroître la transférabilité des droits à pension des employés.
Conclusion
Voilà donc six points particulièrement préoccupants quant à la gestion des risques liés aux régimes de pension à prestations déterminées. Cette liste, comme je l'ai dit plus tôt, n'est pas exhaustive, mais elle illustre bien ce que je considère comme étant les défis les plus importants auxquels sont confrontés les régimes à prestations déterminées. Pour conclure, j'aimerais présenter un certain nombre de mesures que l'on devrait envisager pour résoudre ces problèmes.
Premièrement, nous devrions limiter les facteurs qui tendent à décourager les promoteurs d'accumuler, durant les bonnes périodes, des excédents actuariels, qui compenseraient les déficits actuariels enregistrés à d'autres moments. La propriété des excédents devrait être clarifiée de sorte que le promoteur qui est responsable des risques soit aussi celui qui profite des avantages découlant de la prise de ces risques. De plus, nous devrions examiner les règles qui régissent le traitement fiscal des cotisations lorsque les régimes affichent des surplus actuariels. Deuxièmement, nous devrions accepter que des régimes à prestations déterminées exploités par des promoteurs solvables accusent de temps à autre des déficits de solvabilité substantiels et faciliter la gestion de ces derniers. Je signale que certaines administrations ont accompli de réels progrès à cet égard, les promoteurs étant maintenant autorisés à recourir davantage aux lettres de crédit pour couvrir les déficits de solvabilité temporaires. Troisièmement, nous devrions veiller à ce que nos normes comptables – et, surtout, la façon dont nous les appliquons – conviennent aux régimes à prestations déterminées. Ce ne sont pas les valeurs d'aujourd'hui qui nous intéressent, mais bien les valeurs attendues dans un avenir éloigné. Quatrièmement, il faudrait renforcer les incitations à partager le risque de longévité collectif entre les promoteurs des régimes et les participants. Cinquièmement, il est essentiel de bien faire comprendre aux actionnaires et aux travailleurs les coûts des améliorations apportées aux régimes, et ce, au moment où on les promet. Enfin, nous pourrions examiner les dispositifs qui facilitent la constitution de régimes interentreprises dans une perspective de mise en commun des risques entre plusieurs promoteurs. Après tout, si des municipalités ontariennes se sont regroupées pour créer OMERS, le Régime de retraite des employés municipaux de l'Ontario, nous pourrions nous pencher sur les moyens de mettre en place des mécanismes de pension similaires pour les employeurs du secteur privé.
Je le répète, un système de pension à prestations déterminées efficace est un atout extraordinaire pour les particuliers, les employeurs et la société tout entière. Pour procurer une assise durable à ces régimes, il faut renforcer les cadres législatif, réglementaire, comptable, actuariel et économique qui déterminent leur fonctionnement. Si nous prenons les mesures appropriées, les promoteurs disposeront du degré de souplesse nécessaire pour gérer les risques efficacement. En définitive, le Canada peut se doter d'un système de pension mieux géré, qui soit bénéfique aux participants, aux employeurs, à l'économie et à la société canadienne.