Le Canada fonctionne
Introduction
Il y a presque six ans que la crise financière mondiale a débuté, et sa dynamique domine encore les perspectives économiques.
Aux États-Unis, les ménages sortent d’une période douloureuse de réduction de leur levier d’endettement. L’expansion dans ce pays se poursuit à un rythme modeste, le renforcement graduel de la demande privée étant contrebalancé en partie par l’accélération de l’assainissement budgétaire. Malgré de récents progrès, l’économie américaine n’a pas encore atteint sa vitesse d’évasion.
L’Europe demeure en récession, l’activité économique étant bridée par l’austérité budgétaire, le bas niveau de la confiance et les conditions du crédit restrictives. Son système financier demeure aux prises avec d’immenses défis. Sans des réformes importantes et soutenues, c’est une décennie de stagnation qui menace ce continent.
L’Europe peut tirer des leçons du Japon sur les dangers des demi-mesures. Cela fait maintenant plus de vingt ans que la crise financière japonaise a éclaté. Pour mettre un terme à un héritage débilitant, le Japon vient de se lancer dans une expérience audacieuse en matière de politiques économiques. Son succès ou son échec aura une incidence majeure sur les perspectives au cours des prochaines années.
Parmi les pays du G7, le Canada fait figure d’exception. Pour nous, la crise financière mondiale a été un choc externe et non interne. Lorsque les décideurs publics canadiens ont réagi de façon rapide et énergique, notre système financier a dirigé le crédit là où le besoin se faisait sentir, et notre économie s’est ajustée promptement.
Même si la récession a été pénible, le Canada a moins souffert. Au début de 2011, il avait regagné toute la production et tous les emplois perdus durant la récession (Graphique 1 et Graphique 2). Depuis, 480 000 emplois ont été créés, dont la grande majorité à temps plein et dans le secteur privé. Presque tous les nouveaux emplois se trouvent dans des industries où les salaires dépassent la moyenne.
Par rapport à ses pairs, le Canada fonctionne.
Pourquoi avons-nous mieux réussi? Nos résultats supérieurs tiennent à quatre avantages décisifs :
- une politique budgétaire responsable;
- une politique monétaire saine;
- un système financier résilient; et
- une union monétaire qui fonctionne.
Je vais parler de ces fondements de notre prospérité plus en détail, mais je n’ai pas l’intention d’en exagérer les mérites. Ce sont les pierres angulaires de la prospérité du Canada, mais une croissance durable dépend de ce qui se construit sur cette fondation au moyen d’investissements à long terme dans les infrastructures, le capital humain, l’innovation et les nouveaux marchés.
Une union monétaire qui fonctionne
L’union monétaire du Canada possède les éléments essentiels d’une union monétaire efficace : une économie intégrée, un fédéralisme budgétaire et un marché du travail flexible. Je m’explique.
Une économie intégrée
Bien que la composition de la production varie d’une province à l’autre, l’économie canadienne est fortement intégrée. Prenons l’exemple des produits de base.
Quand les prix des produits de base augmentent, toutes les provinces en bénéficient. Toutes choses égales par ailleurs, le dollar canadien s’apprécie. L’effet négatif de cette appréciation sur nos exportations hors produits de base est compensé en partie par le fait qu’une monnaie plus forte réduit le coût des machines et du matériel destinés à accroître la productivité et celui des intrants importés dans la production 1. Divers mécanismes répartissent les avantages entre les provinces : la politique budgétaire, l’accroissement de la richesse personnelle par le revenu et la détention d’actions, ainsi que les variations des taux de change réels internes et du commerce interprovincial 2.
Durant la récession et par la suite, l’importance du commerce interprovincial est ressortie clairement. Par exemple, la demande accrue provenant d’autres provinces en biens et services du Québec a compensé dans une large mesure la perte des exportations internationales (Graphique 3).
Les variations des taux de change réels provinciaux sont un autre élément important du processus d’ajustement. Il n’y a, bien sûr, qu’un seul taux de change pour l’ensemble du Canada (nous utilisons tous le dollar canadien), mais les écarts de prix observés d’un bout à l’autre du pays donnent lieu à différents taux de change réels provinciaux.
Ces différences comptent.
Prenons, par exemple, le taux de change réel entre l’Alberta et le Québec (Graphique 4). Lorsqu’une hausse des prix de l’énergie stimule la production et l’investissement en Alberta, les coûts d’extraction, de construction et de main-d’œuvre augmentent là-bas. Cette dynamique fait monter le taux de change réel de l’Alberta et rend ainsi les biens et services des autres provinces, y compris le Québec, plus concurrentiels. Le commerce interprovincial s’en trouve stimulé, ce qui a pour effet de répartir les avantages de la hausse des prix de l’énergie dans l’ensemble de l’économie.
Il est intéressant de comparer l’évolution des taux de change internes au Canada et en Europe. Par exemple, depuis l’adoption de l’euro, la compétitivité en Espagne (mesurée par le déflateur du PIB) a chuté d’environ 30 % par rapport à l’Allemagne. Pendant la même période, le taux de change de l’Alberta a grimpé de façon encore plus prononcée, en hausse de 40 % par rapport au Québec (Graphique 5). Les taux de change interrégionaux au pays ont généralement été plus volatils, en moyenne, que la plupart des taux de change internes dans la zone euro (voir Tableau 1 et Tableau 2, en annexe).
Et pourtant, les défis que l’Espagne doit relever pour retrouver sa compétitivité sont au cœur de ses difficultés économiques. Cette situation s’explique par le fait que ce pays connaît une crise de balance de paiements. Durant les années qui ont suivi l’union monétaire, l’Espagne a enregistré d’importants déficits courants intra-zone euro, financés en partie par des achats de biens immobiliers et des apports de capitaux dans le système bancaire espagnol en provenance de l’étranger. Lorsque ceux-ci se sont taris, l’activité intérieure s’est écroulée. À l’heure actuelle, il existe peu de mécanismes institutionnels au sein de l’Union économique et monétaire (UEM) pour amortir le choc.
Dans le cas de l’Alberta, la marée montante a soulevé tous les bateaux. C’est parce que l’union monétaire canadienne a ce qui manque à l’Europe : un marché financier unique, un marché du travail national flexible et des transferts budgétaires appréciables. Ces éléments facilitent les ajustements découlant des importantes variations des prix relatifs.
Le fédéralisme budgétaire aide à répartir les risques
Malgré le mouvement d’équilibrage des taux de change réels provinciaux, les chocs qui frappent notre économie peuvent tout de même avoir une incidence plus marquée sur certaines régions que sur d’autres. Comme la politique monétaire agit à un niveau global pour soutenir la demande globale, elle ne peut pas facilement faire face à ces différences.
Les transferts budgétaires sont donc un élément important d’une union monétaire efficace. Au Canada, ils sont considérables, puisqu’ils représentent 8 % du PIB pour l’ensemble des administrations publiques (Graphique 6 et Graphique 7).
Le programme de péréquation du Canada aide à stabiliser l’effet des chocs asymétriques. Par exemple, entre 2006 et 2011, les programmes d’aide fédéraux, y compris les paiements de péréquation et les transferts en matière de programmes sociaux et de santé, ont crû plus rapidement dans le cas des provinces dont l’économie a été plus durement touchée par la crise (Graphique 8) 3.
Le programme d’assurance-emploi répartit aussi les risques. Par la voie des transferts versés à 2 % de la population en âge de travailler, ce programme profite en particulier aux provinces où le taux de chômage est plus élevé (Graphique 9).
À moyen terme, l’une des composantes du fédéralisme budgétaire européen pourrait être un régime d’assurance-emploi paneuropéen fondé sur un marché du travail commun. Cela réduirait les obstacles pour ceux qui cherchent du travail ailleurs sur le continent, tout en fournissant un stabilisateur automatique entre pays.
La flexibilité du marché du travail
Pour que le Canada fonctionne et que les Canadiens travaillent, les travailleurs doivent pouvoir se déplacer pour occuper un nouvel emploi, et les salaires doivent pouvoir s’ajuster pour aider à maintenir le plein emploi.
Par rapport à ceux de l’étranger, le marché canadien du travail est très flexible, bien que des progrès restent possibles 4. La mobilité de notre main-d’œuvre dans son ensemble est similaire à celle des États-Unis. Selon certaines estimations, notre marché du travail est presque quatre fois plus flexible que celui de l’Europe 5.
Un exemple évident de cette flexibilité est la façon dont les Canadiens ont réagi aux salaires plus élevés et aux perspectives d’emploi plus favorables qu’offre le secteur de l’énergie. L’an dernier, l’Alberta a connu un afflux net de plus de 40 000 personnes en provenance du reste du pays, soit un niveau de mobilité qui se rapproche du sommet atteint précédemment (Graphique 10).
En conséquence, les marchés du travail des différentes provinces sont en train de devenir plus semblables. En particulier, la dispersion des taux d’emploi au Canada a diminué de façon constante au cours des trente dernières années, pour se situer à des niveaux comparables à ceux des États-Unis. Encore une fois, le contraste avec l’Europe, où elle a fortement augmenté, est frappant (Graphique 11).
D’après les recherches de la Banque du Canada, ces améliorations tiennent surtout au fait que l’évolution démographique à l’échelle provinciale est devenue plus sensible aux perspectives d’emploi : les Canadiens se rendent là où les emplois se trouvent 6.
Enfin, les salaires sont flexibles au Canada. Selon les résultats de l’enquête sur l’établissement des salaires effectuée par la Banque, bien que les entreprises ne soient habituellement pas disposées à réduire les salaires de base, la rémunération incitative représente une source possible de flexibilité à la baisse de la rémunération globale 7. Environ 90 % des entreprises du secteur privé au Canada ont actuellement recours à des régimes de rémunération incitative à court terme 8. Un tel partage des risques est un moyen efficace de maintenir l’emploi et la rentabilité en périodes d’incertitude et de volatilité.
Un système financier résilient
On peut tirer une leçon importante de l’expérience européenne : un système financier solide joue un rôle essentiel dans le mécanisme de transmission de la politique monétaire. Il contribue à ce que les modifications de la politique de la banque centrale se transmettent efficacement dans toutes les régions afin de soutenir la croissance et l’emploi. Lorsqu’une part appréciable du secteur bancaire d’un pays a (ou donne l’impression d’avoir) des niveaux insuffisants de fonds propres et de liquidité, le crédit ne se rend pas là où le besoin se fait sentir.
La récente expérience en Europe a mis en lumière les problèmes particuliers qu’une union monétaire rencontre quand les banques sont moins disposées à accorder des prêts transfrontaliers à l’intérieur de l’union. Cette fragmentation a renforcé les liens entre la solvabilité des États souverains et celle des banques. Comme les dirigeants européens le reconnaissent maintenant, sans réformes majeures visant à créer une union bancaire, l’UEM est fondamentalement affaiblie.
Au Canada, l’existence d’une réglementation prudentielle et d’une assurance-dépôts largement centralisées partage les risques à l’échelle du pays. Lorsque, en plus, il y a de nombreux établissements bancaires d’envergure nationale, cela réduit grandement le risque que des perturbations économiques et financières localisées nuisent à la solvabilité des provinces.
Comme on a abondamment parlé de la robustesse du système bancaire canadien, je me pencherai plutôt sur le cadre de réglementation solide en place au Canada. Ce cadre repose sur les éléments clés suivants :
Premièrement, la surveillance est ciblée et proactive. La surveillance prudentielle centralisée n’est pas encombrée d’autres objectifs comme la promotion de l’accession à la propriété ou du réinvestissement dans la communauté. Le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) applique un mécanisme d’intervention graduelle, qui lui permet de collaborer avec les institutions afin de corriger les problèmes à un stade précoce, alors que ces problèmes sont encore gérables.
Deuxièmement, les efforts déployés pour soutenir la stabilité financière sont coordonnés. Les autorités fédérales échangent l’information, coordonnent les mesures à prendre et mettent en commun les conseils qu’elles fournissent au gouvernement du Canada sur les politiques touchant le secteur financier, et ce, constamment. À cet égard, leur intervention la plus notable a été une série de mesures visant à freiner le taux de croissance de la dette des ménages. La Banque du Canada collabore également avec les autorités provinciales afin de mettre en œuvre plusieurs initiatives internationales.
Troisièmement, le Canada possède des mécanismes de redressement et de résolution clairs et crédibles. Je veux parler notamment de politiques relatives aux prêts de dernier ressort, d’un régime d’assurance-dépôts assorti de primes pondérées selon le risque, et du pouvoir de mettre sur pied une banque-relais qui permette de procéder dans un bref délai à la fermeture d’une institution en difficulté et au rétablissement de ses activités viables. Dans son plus récent budget, le gouvernement fédéral a annoncé qu’il consulterait les intervenants sur la meilleure façon d’instaurer un régime de recapitalisation interne pour les banques canadiennes d’importance systémique à l’échelle nationale. Ce régime prévoirait, en cas de défaillance, la conversion très rapide de certains passifs de ces banques en fonds propres réglementaires.
Quatrièmement, la réglementation des fonds propres bancaires est prudente. Avant la crise, les exigences de fonds propres des banques canadiennes étaient plus élevées que les normes internationales, grâce à l’insistance du BSIF pour que le capital-actions ordinaire représente une grande partie des fonds propres réglementaires. Depuis la crise, les banques du pays ont nettement gagné en robustesse. Leur capital-actions ordinaire a augmenté de 80 %, soit 77 milliards de dollars, et, plus de six ans avant l’entrée en vigueur des nouvelles exigences de Bâle III en matière de fonds propres, elles s’y conforment déjà.
Enfin, l’ensemble du cadre financier est examiné et mis à jour régulièrement, conformément à des dispositions qui prévoient la révision du cadre législatif et réglementaire fédéral du système financier tous les cinq ans. Cette exigence s’est révélée inestimable étant donné le rythme de changement au sein du système financier. En outre, notre système de réglementation fait régulièrement l’objet d’examens externes rigoureux.
Une réaction de grande ampleur et disciplinée
Faisons le point : la structure de l’économie canadienne, le partage des risques à l’échelle de la fédération, la flexibilité du marché du travail et la stabilité du système financier ont, ensemble, permis au Canada de s’ajuster sans délai au choc de la crise financière mondiale.
De plus, grâce à ces éléments, lorsque les décideurs publics canadiens ont réagi à la crise, ils ont pu le faire rapidement et massivement.
Pendant la crise, la Banque du Canada a réduit énergiquement son taux directeur jusqu’à ce qu’il atteigne 1/4 %, soit son niveau plancher. Puis, elle a donné des indications exceptionnelles quant à la trajectoire probable des taux d’intérêt nécessaire pour atteindre la cible d’inflation, et ce, afin de maximiser le degré de détente monétaire créé par son taux directeur.
Le régime canadien de ciblage de l’inflation a été un point d’ancrage crucial pendant cette période de turbulences. Il a procuré à la Banque un objectif simple et ferme sur lequel axer ses mesures de soutien. Il a offert aux marchés financiers et aux Canadiens un moyen clair de comprendre pourquoi la Banque prenait ces mesures. Et cette compréhension a maintenu les attentes d’inflation bien ancrées autour de la cible de 2 % tout au long de cette période, ce qui a maximisé les effets expansionnistes de nos politiques.
La politique budgétaire est toujours moins maniable que la politique monétaire, mais les mesures prises dans ce domaine ont été tout aussi vigoureuses. En une année, les dépenses publiques ont augmenté de près de 3 points de pourcentage du PIB et, en 2010, elles ont contribué pour environ un tiers à la croissance du PIB (Graphique 12).
Si la politique budgétaire a été efficace, c’est en raison de la solidité des finances publiques du Canada.
À partir du milieu des années 1990, les gouvernements successifs ont enregistré des surplus budgétaires pendant plus d’une décennie. Le ratio de la dette publique nette au PIB est ainsi passé de presque 70 % en 1995 à 22 % en 2008. Résultat : le Canada qui, en 1995, arrivait au deuxième rang des pays du G7 ayant le ratio le plus élevé, affiche aujourd’hui le ratio le plus faible (Graphique 13).
Cette flexibilité sur le plan budgétaire a donné aux gouvernements la latitude nécessaire pour réagir, tout en maintenant notre note de crédit aux plus hauts niveaux.
Les cadres d’action clairs ont aussi permis de baliser les mesures prises après la crise. L’assainissement des finances publiques a commencé, et le déficit de l’ensemble des administrations publiques a reculé : alors qu’il était de 4,8 % en 2009, il devrait s’établir à 2,8 % cette année 9.
Parce qu’elle devait composer avec sa cible d’inflation et compte tenu de la vigueur relative de l’économie, la Banque du Canada a été la seule banque centrale des pays du G7 à ne pas prendre de mesures d’assouplissement quantitatif et la seule à se distancer de mesures d’urgence à l’égard des taux d’intérêt. De plus, consciente des risques que la montée rapide de la dette des ménages faisait peser sur la stabilité financière, la Banque a continué à évoquer la possibilité d’un resserrement des conditions monétaires au cours de la dernière année. Cette action est venue compléter les efforts du gouvernement fédéral et du BSIF pour favoriser une évolution constructive de l’endettement des ménages.
Conclusion
Aussitôt après la crise, le Canada s’est donné comme stratégie économique générale de stimuler la demande intérieure et d’encourager les entreprises du pays à se réoutiller et à se réorienter en fonction de la nouvelle économie mondiale.
Les politiques monétaire et budgétaire expansionnistes ont soutenu très efficacement une croissance robuste de la demande intérieure, surtout en ce qui a trait aux dépenses des ménages, qui ont atteint des niveaux records.
Ce modèle de croissance a certes été efficace, mais, depuis un certain temps, il montre ses limites. Nous ne pouvons pas indéfiniment compter sur l’augmentation des emprunts des ménages canadiens par rapport à leurs revenus pour alimenter l’expansion économique (Graphique 14). Et la part de l’investissement résidentiel dans le PIB ne peut pas non plus continuer de frôler un sommet - surtout compte tenu des signes de surconstruction et de surévaluation observés dans certains segments du marché immobilier.
La demande intérieure, qui a tiré le Canada de la récession, ralentit à présent. On prévoit que les dépenses de consommation progresseront à une cadence modérée au cours des prochaines années. La Banque s’attend à ce que l’investissement résidentiel diminue encore par rapport aux niveaux historiquement élevés atteints précédemment. La contribution des dépenses directes des administrations publiques devrait être modeste pendant un certain temps, ce qui concorde avec la nécessité actuelle d’assainir les soldes budgétaires.
C’est pourquoi le défi pour le Canada consiste à déplacer les sources de la croissance vers les exportations nettes et les investissements des entreprises.
Les exportations accusent maintenant une insuffisance de plus de 130 milliards de dollars par rapport à ce qu’elles auraient été lors d’une reprise « normale » de l’après-guerre (Graphique 15).
À court terme, la Banque prévoit un certain rééquilibrage et un redressement de la croissance du PIB réel. Cependant, par rapport aux cycles précédents, les investissements devraient demeurer inférieurs à la moyenne et la contribution des exportations nettes devrait être très faible (Graphique 16).
Mais avons-nous vraiment fait le maximum?
Il est vrai que d’immenses incertitudes planent sur l’économie mondiale, mais nous devons concentrer nos efforts sur ce que nous pouvons maîtriser. Nous ne pouvons pas sauver l’euro, ni régler les problèmes budgétaires aux États-Unis.
Devrions-nous nous contenter d’attendre dix ans que le reste du G7 mène à terme le processus de réduction des leviers d’endettement? Ou, au contraire, devrions-nous prendre notre destin en main en tirant parti de nos forces dans le nouvel environnement mondial?
Les travailleurs, les entreprises et les gouvernements devront unir leurs efforts pendant de nombreuses années pour développer de nouveaux marchés et soutenir la concurrence sur ces marchés. Ces efforts devraient reposer sur trois principes.
L’ouverture est préférable au protectionnisme. Le commerce international favorise l’innovation, la croissance et les emplois. C’est pourquoi le Canada poursuit actuellement une série de discussions bilatérales sur les échanges commerciaux avec des économies comme l’Union européenne et l’Inde et qu’il prendra part aux négociations multilatérales sur le Partenariat transpacifique d’un certain nombre de pays asiatiques. Les économies émergentes ne comptent pas seulement pour la moitié de l’expansion totale des importations mondiales, mais elles sont aussi essentielles si le Canada veut consolider ses positions au sein des chaînes d’approvisionnement internationales.
La flexibilité économique est essentielle. Les marchés évoluent; les industries progressent et déclinent; de nouveaux produits attrayants apparaissent puis deviennent standardisés. Dans un monde en rapide mutation, seuls une formation, une ingéniosité et un investissement soutenus peuvent assurer le maintien de la compétitivité. Nous devons par conséquent investir en permanence dans notre main-d’œuvre. Face à la technologie et aux échanges commerciaux qui transforment le milieu du travail, la nécessité d’améliorer les compétences pour tous les types d’emploi n’a jamais été aussi grande.
Des politiques macroéconomiques solides sont la pierre angulaire de la prospérité. L’extrême prodigalité budgétaire nuit à la souveraineté économique; la stabilité des prix est cruciale.
Les avantages que j’ai décrits aujourd’hui se renforcent eux-mêmes. Notre union monétaire - au cœur de laquelle se trouve un système financier national résilient - donne du pouvoir à nos politiques monétaire et budgétaire. Notre situation financière solide a conféré aux administrations publiques canadiennes la souplesse voulue pour réagir selon les besoins. Nos cadres de politique macroéconomique fondés sur des principes contribuent à faire en sorte que les mesures exceptionnelles ne suscitent pas des craintes excessives. Enfin, grâce à la discipline instaurée par ces éléments, nous sommes assurés que les mesures de relance seront retirées comme il se doit quand les menaces diminueront.
Voilà pourquoi, contrairement au reste du G7, le Canada n’a pas besoin de réparations.
Pour que le Canada continue de fonctionner, nous devons bâtir.
