Les politiques appropriées dans l'économie mondiale d'aujourd'hui
Le Canada et le Brésil dépendent du commerce extérieur et de l'investissement étranger pour assurer leur croissance économique et sont tous deux d'importants producteurs de matières premières. Ces similitudes expliquent le grand intérêt que nos deux pays portent à la bonne santé de l'économie mondiale. C'est pourquoi je veux vous parler aujourd'hui de l'évolution de cette dernière et de ce que l'avenir pourrait nous réserver. Ce faisant, je vous entretiendrai de quelques-unes des forces majeures à l'oeuvre à l'échelle du globe et des principaux défis qu'elles présentent. Puis je discuterai des politiques qui sont les plus susceptibles d'aider des pays comme les nôtres à relever ces défis, dans une perspective tant nationale qu'internationale.
Le contexte économique mondial
Ces dernières années, l'économie mondiale a connu un vif essor. En effet, le rythme d'expansion de l'activité a dépassé celui de la production potentielle. Résultat, bon nombre des matières premières que nos deux pays produisent se sont renchéries, ce qui s'est traduit par une amélioration de nos termes de l'échange et une hausse du revenu national.
Cette expansion s'appuyait principalement sur la vigueur de l'économie américaine et des économies émergentes d'Asie. Aux États-Unis, la croissance était alimentée par le dynamisme de la demande des ménages, et l'épargne nationale nette était négative, alors que, dans les économies asiatiques, la demande des ménages était faible, et l'épargne nationale nette très élevée. Ces forces ont contribué aux déséquilibres mondiaux des balances courantes qui suscitent tant d'inquiétude de nos jours. Par « déséquilibres mondiaux », j'entends le déficit considérable et persistant de la balance courante des États-Unis et les excédents qui lui font écho en Asie et dans de nombreux pays exportateurs de pétrole. Ces déséquilibres se sont accentués à un point tel que les États-Unis doivent attirer 70 % des flux de capitaux internationaux pour financer leur déficit courant — une situation intenable, de toute évidence.
Je reviendrai dans un instant sur les déséquilibres et sur les moyens de les résoudre. Mais auparavant, je tiens à signaler un autre aspect important de la situation économique mondiale actuelle. Dans la foulée de divers événements, comme les crises financières survenues en Asie et en Russie à la fin des années 1990 et l'éclatement de la bulle technologique ayant marqué le début de la présente décennie, les banques centrales ont injecté des liquidités considérables dans l'économie mondiale, ce qui a manifestement contribué à favoriser la forte expansion enregistrée ces dernières années. Or, les banques centrales sont maintenant en train de réduire le niveau des liquidités dans le système financier mondial. Les hausses de taux d'intérêt observées jusqu'ici et la perspective de nouveaux relèvements dans certains pays se sont accompagnées d'une hausse de la volatilité sur les marchés financiers, les investisseurs ajustant leurs attentes à l'égard de la croissance future.
Cette diminution des liquidités est tout à fait appropriée, puisque, selon toute vraisemblance, l'économie mondiale tourne actuellement assez près des limites de sa capacité. Par conséquent, il semble très probable que la croissance mondiale ralentira vers un rythme plus soutenable. Idéalement, ce ralentissement devrait s'opérer de manière relativement graduelle. Cependant, certains risques planent sur ce scénario, et il est possible que l'expansion décélère plus fortement que souhaité, et ce, au détriment de nos deux économies. Le risque le plus important concerne la façon dont les déséquilibres internationaux se résorberont au bout du compte. Quelques éléments d'inquiétude méritent d'être soulignés ici. Premièrement, pour que le déficit courant des États-Unis soit ramené à un niveau viable, la demande intérieure doit diminuer dans ce pays. Mais, ainsi que je l'ai déjà mentionné, la demande américaine a été l'un des principaux piliers de l'économie mondiale. Il est donc primordial que d'autres grands acteurs prennent le relais en stimulant leur demande intérieure. Plus particulièrement, il importe que la Chine et les économies de marché émergentes d'Asie cherchent à réduire leur épargne nationale en renforçant la demande des ménages. La demande en Europe et au Japon doit en outre continuer de se raffermir, afin que le relais soit passé en douceur aux autres économies sans donner lieu à un ralentissement trop marqué ou trop abrupt de la demande à l'échelle internationale.
Il est essentiel que les marchés financiers gardent confiance en la détermination des décideurs publics à mettre en place les politiques propices à une correction ordonnée des déséquilibres. Tant que cette confiance persistera, ces marchés continueront vraisemblablement de fonctionner de manière harmonieuse. Mais ce qui me préoccupe vraiment, c'est que si nous n'accomplissons pas davantage de progrès dans la mise en oeuvre des politiques appropriées, nous courons un plus grand risque de nous retrouver dans une situation d'instabilité financière à l'échelle de la planète. Une telle instabilité pourrait ensuite se répercuter sur les échanges de biens et de services et provoquer un recul prononcé de la croissance dans le monde.
En quoi consistent donc ces politiques appropriées? C'est ce que nous allons voir aujourd'hui. Je traiterai d'abord de la question sous l'angle des politiques nationales avant de passer aux enjeux internationaux.
Les politiques nationales appropriées
Mon discours, il y a deux ans, insistait sur l'importance de l'adoption de saines politiques économiques qui facilitent le changement, et j'ai parlé en cette occasion de réformes structurelles, de politique budgétaire et de politique monétaire. La nécessité d'appliquer de saines politiques dans tous ces domaines est devenue encore plus pressante aujourd'hui. Permettez-moi de dire quelques mots sur chacune de ces politiques.
Les réformes structurelles englobent un vaste domaine constitué de nombreuses priorités. Mais on peut affirmer, de façon générale, que les décideurs publics doivent chercher à promouvoir l'efficience et la flexibilité au sein de l'économie. Ceci est particulièrement vrai dans le secteur financier, où il est vital que tous les pays s'emploient à consolider leurs marchés financiers et leurs institutions. Un système financier efficient et stable devrait être le but ultime visé, afin que les ressources limitées soient affectées aux investissements les plus productifs et que les problèmes économiques survenant à l'échelle mondiale soient moins susceptibles de perturber les économies nationales.
Pour ce qui est de la politique budgétaire, le principal objectif sur le plan macroéconomique doit être d'assurer la viabilité de la dette publique à moyen terme. Le Canada a enregistré un excédent budgétaire à l'échelon fédéral au cours des neuf dernières années. Grâce à cette excellente performance, le ratio de la dette publique fédérale au produit intérieur brut (PIB) a chuté, passant d'un sommet de plus de 70 % à environ 35 % aujourd'hui, et il devrait s'établir à seulement 25 % en 2013-2014. Le Brésil aussi a entrepris de stabiliser le ratio de la dette publique au PIB et a profité dernièrement de conditions favorables pour assainir la situation de sa dette. Mais la tâche n'est pas finie. Il reste d'importants défis à relever sur le front des finances publiques.
Au chapitre de la politique monétaire, les banques centrales du Canada et du Brésil ont toutes deux opté pour un régime de cibles d'inflation, assorti d'un taux de change flottant, bien que le régime en place au Brésil soit un peu plus récent que celui du Canada. Cette approche a été profitable pour les deux pays — tout particulièrement pour le Brésil, où elle a fait beaucoup pour ancrer les attentes d'inflation, jusqu'alors marquées par l'hyperinflation du passé.
Quelle contribution la poursuite de cibles d'inflation apporte-t-elle dans le contexte actuel de mondialisation de l'économie? En réduisant l'incertitude à l'égard de la valeur future de la monnaie, un climat d'inflation basse et stable permet d'accroître l'efficacité du système financier, ce qui favorise des investissements judicieux de la part des ménages et des entreprises en facilitant l'épargne et l'emprunt. Une inflation basse et stable permet également de maximiser la clarté des signaux de prix. Par ailleurs, les banques centrales s'efforcent d'atteindre leur cible d'inflation en modifiant les taux d'intérêt de façon à maintenir l'offre et la demande globales à peu près en équilibre. C'est ainsi que la politique monétaire peut faciliter la réaffectation des ressources d'un secteur à l'autre. Cela est particulièrement important à une époque comme la nôtre, où les fluctuations prononcées des prix relatifs mettent en lumière la nécessité d'ajustements rapides sur le plan économique. Le taux de change constitue l'un de ces prix relatifs. Un régime de changes flottants a pour avantage d'aider l'économie à mieux s'adapter aux chocs, notamment aux chocs extérieurs dont l'incidence varie d'un pays à l'autre. Néanmoins, les citoyens de nos deux pays le savent, de fortes variations du taux de change peuvent poser des problèmes.
Depuis mon passage en 2004, le Brésil n'a cessé d'améliorer ses politiques macroéconomiques et structurelles. Mais les progrès réalisés commencent à peine à se refléter dans la croissance de l'activité, et il importe de maintenir le cap sur les réformes. À ceux qui doutent de leur bien-fondé, je répondrai en revenant sur l'histoire récente du Canada. Les Canadiens se sont fixé des cibles de réduction de l'inflation en 1991, et les premières mesures visant à assainir les finances publiques ont suivi un an après. Ce n'est cependant qu'en 1995 que la cible d'inflation a été fixée à 2 % et que les importantes compressions des dépenses ont commencé à faire sentir leurs effets. Il a fallu attendre encore trois ans avant de recueillir les fruits de tous ces efforts sous la forme d'une meilleure tenue de leur économie. Mais ces fruits ont fini par se manifester. Même les chocs importants survenus depuis le tournant du siècle n'ont pu mettre à mal la forte progression de l'économie canadienne. Aussi voudrais-je vous dire que, si vous restez dans la voie des réformes engagées et continuez à consentir les efforts qui s'imposent, vous en récolterez tôt ou tard les bénéfices.
Pourquoi ces politiques sont-elles si cruciales dans le contexte actuel? Essentiellement parce qu'elles confèrent à l'économie la souplesse voulue pour réagir aux divers chocs. Puisque personne ne sait avec certitude comment les déséquilibres mondiaux seront corrigés, il est vital que nos économies soient prêtes à s'adapter rapidement. Des réformes structurelles visant à accroître la flexibilité, une politique budgétaire axée sur la viabilité de la dette publique, une politique monétaire centrée sur la poursuite de cibles d'inflation et s'appuyant sur un régime de changes flottants, voilà autant d'ingrédients incontournables pour faciliter l'ajustement économique — cela, pour le bien de tous.
Les politiques internationales appropriées
J'ai exposé quelques-unes des priorités que devraient refléter les politiques économiques nationales. Je traiterai maintenant des politiques économiques ayant une dimension internationale, en commençant par la question des échanges commerciaux.
À cause de leur dépendance à l'égard du commerce extérieur, le Brésil et le Canada sont tous deux particulièrement désireux de promouvoir la libre circulation des biens et des services. Tous les pays doivent unir leurs efforts en vue de mener à bien le cycle de négociations multilatérales de Doha et de donner à l'Organisation mondiale du commerce les moyens de faire respecter les règles adoptées. Nos deux pays ont peut-être des opinions différentes sur les moyens d'y parvenir, mais ils ne doutent pas qu'une ouverture réelle des marchés internationaux à tous les biens et services serait grandement à leur avantage. Les décideurs doivent donc affirmer clairement leur opposition au protectionnisme. Malheureusement, les progrès dans le dossier des échanges commerciaux semblent au point mort, et le protectionnisme est une menace véritable qui va croissant.
Les appels au protectionnisme sont peut-être une conséquence naturelle de la nouvelle économie mondialisée. Le développement de l'économie mondiale a obligé les entreprises nationales à s'adapter aux forces extérieures beaucoup plus rapidement que dans le passé. L'internationalisation des marchés s'est en effet accompagnée d'une intensification de la concurrence dans un grand nombre de secteurs. Il ne fait aucun doute que la mondialisation a procuré d'immenses avantages à nos concitoyens. Face à la concurrence accrue, toutefois, les appels à des mesures visant à soustraire des entreprises ou des secteurs au jeu des forces du marché se sont multipliés. Dans certains cas, on a assisté à l'instauration de politiques qui tentent de freiner les ajustements économiques fondés sur le marché ou qui limitent les flux de capitaux ou la participation étrangère au capital des sociétés de certains secteurs.
Si ces politiques semblent attrayantes à court terme, à long terme, par contre, elles font plus de tort que de bien. Les gouvernements doivent adopter des politiques plus appropriées, qui favorisent les marchés libres et ouverts et les ajustements économiques basés sur les principes du marché. À ce propos, l'expansion vigoureuse observée au Canada prouve hors de tout doute que l'ouverture des économies à la concurrence mondiale est bénéfique.
Les banques centrales ne peuvent elles-mêmes mettre en oeuvre de politiques favorables à la libéralisation des marchés ou aux ajustements fondés sur le marché. Il leur incombe néanmoins de promouvoir l'adoption de telles politiques. Nous, les banquiers centraux, devons collaborer les uns avec les autres, sur la scène internationale, afin de veiller à ce que le système financier mondial soit propice à la libre circulation des biens, des services et des capitaux. Nous avons pour responsabilité de voir à ce que les pays importants sur le plan systémique s'efforcent de soutenir le bon fonctionnement du système financier international.
C'est pourquoi le Canada plaide avec force en faveur du renouvellement et de la modernisation du Fonds monétaire international (FMI). Tout comme l'Organisation mondiale du commerce a été chargée d'encourager les pratiques commerciales loyales et le libre-échange, le FMI devrait se voir confier la promotion du bon fonctionnement d'un système financier international reposant sur le marché. Et il faut que tous les membres du Fonds s'engagent à respecter les règles du jeu — un ensemble de principes directeurs guidant l'adoption des politiques les plus susceptibles de contribuer à la mise en place d'un tel système.
Pour que le FMI puisse assumer un tel rôle, il faut ranimer l'esprit internationaliste qui existait au moment de sa création il y a 60 ans. Il est difficile, cependant, de susciter un sentiment de confiance mutuelle et de responsabilité partagée si des acteurs clés estiment qu'ils n'ont pas voix au chapitre. Le Canada et d'autres pays ont proposé d'améliorer la représentativité au FMI en plusieurs étapes. Le Fonds devrait d'abord proposer, à l'occasion de son assemblée annuelle qui aura bientôt lieu à Singapour, une augmentation ponctuelle de la quote-part des quatre grands pays qui sont nettement sous-représentés à ce chapitre de même qu'au titre du droit de vote, soit la Chine, la Corée du Sud, le Mexique et la Turquie. Puis le Fonds devrait établir au plus tôt un mécanisme de rajustement des quotes-parts qui tiendrait compte de manière plus systématique de l'évolution des réalités économiques mondiales.
Mais comment un FMI plus représentatif s'y prendrait-il pour favoriser le bon fonctionnement du système monétaire international? Permettez-moi de mentionner trois points. Premier point, les pays membres devraient s'engager à se conformer aux règles du jeu. Concrètement, cela impliquerait qu'ils s'engagent à élaborer des cadres respectant certains critères — cohérence, compatibilité avec le maintien de l'équilibre interne et appui à la mise en place d'un système financier international efficient et stable, fondé sur le marché — pour la conduite de leurs politiques monétaire et budgétaire et de leurs politiques touchant le taux de change et le secteur financier. Les politiques appliquées devraient en outre faciliter les ajustements aux chocs et viser à limiter les répercussions négatives sur d'autres économies.
Je tiens à préciser que le respect des règles du jeu ne signifie pas que les pays devront se borner à un éventail restreint de choix en matière de politiques économiques. Le principe important ici est que tous les pays s'engagent collectivement en faveur d'un système financier international fondé sur le marché. Autrement dit, ils doivent être résolus à renforcer leurs institutions et leurs politiques nationales de sorte que les forces du marché puissent s'exercer librement et ne pas adopter de politiques qui nuisent aux ajustements nécessaires. Ils doivent notamment se faire un devoir de ne pas empêcher l'ajustement des taux de change réels à moyen terme par le recours à des interventions stérilisées sur le marché des changes.
Le deuxième point concerne les activités de surveillance du FMI. Le Fonds devrait exercer une surveillance bilatérale dans le but d'évaluer la mesure dans laquelle chacun des membres honore ses engagements. Toutefois, il ne fait aucun doute que l'institution doit aussi renforcer sa surveillance multilatérale à l'échelle de l'économie mondiale. Le FMI est l'institution la mieux placée pour accomplir cette tâche. La fonction de surveillance multilatérale devrait consister pour l'essentiel à cerner les principaux risques qui menacent l'économie et à définir la portée des mesures à prendre par les membres — individuellement ou collectivement — pour atténuer ces risques. Si des politiques nationales entraînent des conséquences néfastes pour d'autres pays, la question devrait être abordée par l'intermédiaire du processus de surveillance. Et le Fonds devrait être prêt à faire part de son analyse de ces répercussions aux autorités nationales.
Troisième point, le FMI doit remplir plus efficacement son rôle de lieu d'échange où les décideurs publics se rassemblent pour discuter des grands dossiers financiers et économiques mondiaux. En effet, il devrait être considéré comme l'endroit par excellence où les autorités nationales peuvent se réunir autour d'une table pour débattre franchement des grands enjeux communs. Par ailleurs, il faudrait que le Fonds fasse preuve du même esprit de collaboration que celui qui l'habitait lors de sa création et que celui qui animait l'Organisation de Coopération et de Développement Économiques dans les années 1960 et 1970, au moment où cet organisme aidait à instaurer un ordre économique libéral et un cadre axé sur la libéralisation des échanges commerciaux.
Le Canada a lancé un appel en faveur de la modernisation du FMI parce qu'il a manifestement intérêt à ce qu'une institution fasse avec efficacité la promotion d'un ordre financier international fondé sur le marché. Je crois que le Brésil en bénéficierait lui aussi.
Conclusion
Le Canada et le Brésil ont été très avantagés par la forte croissance économique observée à l'échelle du globe ces dernières années. Cependant, si aucune mesure n'est prise pour corriger les déséquilibres internationaux, l'économie mondiale risque d'en pâtir. Dans ce contexte, j'ai parlé de l'importance de la mise en oeuvre, dans des pays comme les nôtres, de réformes structurelles favorisant l'efficience et la flexibilité de l'économie, d'une politique budgétaire soutenable et d'une politique monétaire axée sur la poursuite de cibles d'inflation. En appliquant de telles politiques, le Canada et le Brésil seront tous deux à même de faire face aux changements qui surviendront au sein de l'économie mondiale, quels qu'ils soient. Nous devons aussi travailler ensemble pour façonner cette économie. Il nous faut appuyer la libéralisation du commerce et résister au protectionnisme. Et, comme je l'ai dit, nous devons unir nos efforts à ceux d'autres pays pour faire en sorte que le système financier international soit le plus efficient et efficace possible. La modernisation du FMI est un élément important de cette démarche. Grâce à de solides politiques nationales et à un système financier international renforcé, les Brésiliens et les Canadiens pourront continuer de récolter, dans les années à venir, les fruits de leur participation à l'économie mondiale.