Examen des mesures exceptionnelles prises par la Banque du Canada durant la pandémie : Sommaire

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Sommaire

La crise de la COVID‑19 a été un choc exceptionnel qui a eu de profondes répercussions sur la population canadienne et l’économie. L’incertitude extrême provoquée par la crise a causé des perturbations sans précédent sur les marchés financiers. Les mesures prises pour freiner la propagation du virus ont sauvé des vies, mais ont entraîné des pertes d’emplois généralisées, des fermetures d’entreprises et de l’insécurité financière partout au pays.

Les gouvernements et les banques centrales du monde entier ont agi avec fermeté pour empêcher l’effondrement de l’économie. En mars 2020, la Banque du Canada a fait passer le taux directeur de 1,75 à 0,25 %. Elle a aussi lancé une gamme de facilités de liquidité et de programmes d’achat d’actifs visant à rétablir le fonctionnement des marchés. 

À la mi-2020, les marchés financiers fonctionnaient de nouveau, mais l’économie était très faible et l’inflation bien en deçà de la cible. La Banque s’est tournée vers deux outils de politique monétaire réservés aux circonstances les plus inhabituelles : l’assouplissement quantitatif et les indications prospectives exceptionnelles. Ces outils ont fourni un soutien supplémentaire à l’économie pour la guider vers la reprise.

Cet examen évalue l’efficacité des mesures exceptionnelles prises par la Banque durant la pandémie. Il tire également plusieurs leçons qui aideront à façonner les décisions futures si ces outils devaient être de nouveau nécessaires.

Évaluation des achats d’obligations effectués par la Banque pour rétablir le fonctionnement des marchés

La fermeture soudaine de grands pans de l’économie au début de 2020 a créé une énorme onde de choc sur les marchés financiers. Les entreprises et les investisseurs se sont précipités pour vendre des actifs et lever des liquidités, parce que personne ne savait quelles seraient les conséquences du virus. Cette ruée généralisée vers l’argent liquide, une valeur sûre, a paralysé les marchés financiers. La priorité absolue de la Banque était de rétablir le fonctionnement des marchés pour que les ménages, les entreprises et les administrations publiques puissent continuer d’accéder au crédit.

Pour stabiliser les marchés financiers, la Banque a lancé plusieurs programmes d’achat d’obligations sur les marchés. Le plus grand prévoyait l’achat d’obligations du gouvernement du Canada, dont le rendement sert à établir le taux de référence sur d’autres marchés du crédit au pays. Les programmes mis en place ont permis de rétablir rapidement le fonctionnement des marchés, de sorte que les ménages et les entreprises ont pu continuer d’accéder au crédit dont ils avaient besoin.

À l’avenir, la Banque pourrait définir plus explicitement dans quels rares cas elle procédera à ce genre d’achats massifs d’actifs. Cela aiderait à éviter l’aléa moral qui peut survenir lorsque des participants au marché prennent des risques plus importants parce qu’ils pensent que la banque centrale interviendra si les choses tournent mal. De plus, la Banque pourrait améliorer les programmes en établissant une distinction plus claire entre les achats d’actifs visant à rétablir le fonctionnement des marchés et ceux destinés à entraîner une détente monétaire. La Banque devrait exposer l’objectif de chaque programme et concevoir chacun de manière à ce qu’il soit temporaire et assorti d’une stratégie de sortie clairement définie.

Évaluation des effets de l’assouplissement quantitatif

En juin 2020, après la stabilisation des marchés, la Banque a continué d’acheter des obligations du gouvernement du Canada pour accentuer la détente monétaire. C’est ce qu’on appelle l’assouplissement quantitatif. Les achats d’obligations dans ce contexte visent à faire baisser les taux d’emprunt des ménages et des entreprises lorsque le taux directeur est déjà à son niveau plancher. Une telle baisse soutient la croissance économique en encourageant les emprunts et les dépenses, et aide la Banque à atteindre sa cible d’inflation de 2 %.

En octobre 2021, alors que la reprise complète de l’économie était bien engagée, la Banque a mis fin à son programme d’assouplissement quantitatif. Six mois plus tard, elle a commencé à laisser les obligations qu’elle avait achetées arriver à échéance et sortir de son bilan, un processus appelé « resserrement quantitatif ».

Il est difficile de mesurer précisément l’impact de l’assouplissement quantitatif. La Banque a utilisé diverses approches pour estimer ce qui se serait passé si elle n’avait pas eu recours à ce programme. Elle a constaté que le programme a maintenu les taux d’intérêt à long terme à un niveau plus bas qu’ils ne l’auraient été autrement, ce qui a stimulé l’économie et empêché l’inflation de tomber trop en dessous de la cible.

L’assouplissement quantitatif et les achats d’obligations visant à rétablir le fonctionnement des marchés ont fait considérablement augmenter la valeur des actifs financiers inscrits au bilan de la Banque. Cette dernière a ainsi été exposée au risque de taux d’intérêt, car les achats d’obligations étaient financés par des passifs à court terme qui rapportent des intérêts, appelés soldes de règlement. Selon l’évolution des taux d’intérêt, la Banque aurait pu afficher des gains ou des pertes. Dans ce contexte, lorsque la Banque a relevé le taux directeur pour lutter contre l’inflation, elle a enregistré des pertes nettes, comme d’autres banques centrales qui ont eu recours à l’assouplissement quantitatif. La Banque prévoit revenir à un résultat net positif d’ici 2026, compte tenu de la normalisation de son bilan et de la baisse des taux d’intérêt.

Si l’assouplissement quantitatif était nécessaire à l’avenir, la Banque pourrait établir un lien plus clair entre la taille et le rythme des achats, ainsi que la fin de l’assouplissement quantitatif, et les perspectives d’inflation.

Étant donné que l’assouplissement quantitatif soutient la demande et aide à ramener l’inflation à la cible, certains intervenants ont laissé entendre qu’il a contribué à la forte inflation observée vers la fin de la pandémie. Toutefois, l’analyse de la Banque indique que les mesures de politique monétaire qu’elle a prises, y compris l’assouplissement quantitatif, n’ont pas à elles seules poussé l’inflation considérablement au-dessus de 2 %.

Évaluation des effets des indications prospectives exceptionnelles

Les indications prospectives exceptionnelles signalent que le taux directeur va rester bas pendant une période définie ou jusqu’à ce que certaines conditions économiques soient remplies. Elles réduisent l’incertitude quant aux taux d’intérêt futurs et encouragent ainsi les emprunts et les dépenses, ce qui soutient l’économie et aide à ramener l’inflation à la cible. Durant la pandémie, la Banque a eu recours aux indications prospectives exceptionnelles en signalant que le taux directeur demeurerait à 0,25 % « jusqu’à ce que les capacités excédentaires dans l’économie se résorbent, de sorte que la cible d’inflation de 2 % soit atteinte de manière durable ». Elle a également donné une estimation du calendrier prévu, qu’elle a ajusté à mesure que les prévisions changeaient. La Banque a officiellement cessé ses indications prospectives exceptionnelles en janvier 2022.

Lorsque la Banque a commencé à fournir des indications prospectives exceptionnelles en juillet 2020, les taux d’intérêt du marché n’ont pas beaucoup diminué, parce que les attentes concernant les taux futurs étaient déjà basses. Cependant, ces indications ont peut-être empêché les attentes quant aux taux futurs d’augmenter. Ainsi, en réduisant l’incertitude, les indications ont probablement stimulé la demande globale.

L’un des risques des indications prospectives exceptionnelles est que les efforts pour les communiquer le plus simplement possible peuvent amener les marchés ou le public à les interpréter comme une garantie plus large que la banque centrale le souhaite. Et si une banque centrale ne fait pas ce qu’elle semble avoir dit, elle peut être accusée de ne pas avoir tenu sa promesse. Ainsi, si l’économie s’améliore plus rapidement que prévu, une banque centrale peut être forcée de choisir entre mettre fin aux indications prospectives exceptionnelles plus tôt qu’entendu ou les laisser en place trop longtemps. À l’avenir, les conditions d’utilisation de ces indications pourraient être plus clairement liées aux perspectives d’inflation et mises en avant plus souvent dans les communications.

La Banque s’est engagée à faire preuve de transparence et à tirer des leçons de la pandémie. La prochaine crise pourrait être très différente. En tenant compte des enseignements présentés dans cet examen, la Banque sera mieux préparée aux crises futures.