Rapport annuel 2019

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Avant-propos du gouverneur

2019 : l’importance de l’intendance

Décembre 2019

La Banque du Canada a toujours été fière de l’intendance qu’elle assure — à l’égard de l’économie canadienne, bien sûr, mais aussi de l’organisation, de son personnel et de ses ressources. À l’approche de la fin de mon mandat de sept ans en tant que gouverneur, je réfléchis de plus en plus à la situation que je vais transmettre à la personne qui me succédera dans ce poste.

Parlons d’abord de l’intendance de l’organisation. La Banque gère ses ressources au moyen de son plan à moyen terme (PMT), qui est élaboré tous les trois ans en collaboration avec le Conseil d’administration. Les douze administrateurs externes nous font bénéficier d’une expérience très diversifiée, acquise dans les secteurs privé et public ainsi que dans toutes les régions du pays. L’élaboration du PMT consiste notamment à envisager différents scénarios possibles pour l’avenir et à s’assurer que la Banque est prête à y faire face. Par exemple, il y a plusieurs années, nous avons décidé que la Banque devait se préparer à la possibilité que les billets de banque deviennent un jour obsolètes. Cela nous a amenés à investir tôt dans des expériences utilisant la technologie du grand livre distribué (chaîne de blocs) et à réfléchir aux enjeux liés aux monnaies numériques de banque centrale. Aujourd’hui, nous croyons que l’argent comptant restera un moyen de paiement populaire, mais nous sommes déjà près de disposer d’un plan de contingence complet si ce n’était pas le cas.

Le PMT de la Banque est particulièrement rigoureux en ce qui concerne les ressources. Notre plan de ressources est divisé en trois catégories : les opérations essentielles, les investissements et les nouveaux mandats. L’enveloppe des opérations est stable depuis de nombreuses années. Elle englobe 1 500 personnes (à plus ou moins 1 % près) et la croissance annuelle des dépenses y est plafonnée à 2 %. Les investissements s’ajoutent à cela et comprennent des dépenses pour des projets tels que la modernisation de notre siège, le remplacement de la technologie et la cyberrésilience. Par exemple, le remplacement de notre système d’adjudication d’obligations du gouvernement du Canada nécessite de nouvelles acquisitions, ainsi qu’une main-d’œuvre temporaire pour l’étape de la construction. Une fois le travail terminé, les constructeurs du système et les consultants partiront, mais certaines personnes devront assurer la maintenance de ce système et être intégrées dans l’enveloppe des opérations essentielles, sans dépassement du plafond. Les nouveaux mandats, en revanche, sont les nouvelles fonctions que la Banque prend en charge, comme la surveillance des systèmes de paiement de détail, qui devrait commencer en 2020. Ces nouvelles fonctions nécessiteront à terme une augmentation permanente de notre enveloppe consacrée aux ressources essentielles.

L’accroissement progressif du volume d’activité et des dépenses est un danger qui guette toutes les organisations, et c’est précisément ce que ce cadre de planification vise à empêcher. Les investissements créent des gonflements temporaires des dépenses totales, mais ils sont supervisés directement par la direction et le Conseil d’administration. Ces niveaux de surveillance supplémentaires aident à éviter les dérives de mission et les dépassements de coûts, en particulier pour les investissements en technologie. Les initiatives qui ne représentent pas un investissement ou un nouveau mandat doivent être financées à partir de l’enveloppe des opérations essentielles par le biais de gains d’efficacité ou de réaffectations, ce qui peut signifier l’abandon d’activités moins importantes. Par exemple, lors de l’élaboration du PMT pour 2019-2021, notre groupe de direction a déterminé qu’il fallait allouer des ressources pour : 1) concevoir un modèle de prévision macroéconomique de prochaine génération; 2) mettre en place un plan de contingence concret au cas où l’émission de monnaie numérique s’avérerait nécessaire à un moment donné dans l’avenir; et 3) faire progresser notre analyse des implications des changements climatiques. Devant ces nouvelles priorités, nos leaders ont réaffecté plus de 30 postes au cours de la dernière année dans la limite du plafond de 1 500 personnes. Cette démarche a été accomplie de manière collaborative par nos gestionnaires. Cette bonne intendance est appuyée par une planification de la relève et un perfectionnement en leadership de premier ordre, ainsi que par un système de gestion du rendement et de rémunération qui met fortement l’accent sur les comportements de leadership. J’ai personnellement consacré plus de 80 heures au mentorat individuel de cadres supérieurs en 2019, comme convenu avec le Conseil d’administration.

L’organisation a beaucoup de réalisations importantes à son actif pour 2019. La Banque a ouvert et doté en personnel un nouveau site des opérations à Calgary, qui est conçu pour prendre la relève de toutes les opérations essentielles en cas de perturbation majeure à Ottawa. Déjà, les opérations critiques sont gérées conjointement ou par rotation entre les deux sites. Nous avons lancé et commencé à mettre en œuvre une nouvelle stratégie de cybersécurité qui intègre le rôle essentiel que joue la Banque dans le système financier canadien. Nous avons aussi apporté un appui important à l’initiative de Paiements Canada visant à moderniser les systèmes de paiement de base du Canada; le nouveau système de gros sera mis en service en 2021, et celui de détail, environ deux ans plus tard. Par ailleurs, la Banque a poursuivi activement sa propre transformation numérique, en mettant à l’essai plusieurs technologies émergentes et en explorant des façons de déployer l’intelligence artificielle et l’analytique avancée dans ses processus courants. Cela n’est nulle part plus évident que dans les communications de l’institution. Nous avons élargi la portée et l’impact externe de la Banque; nous avons publié la première livraison entièrement numérique de la Revue du système financier en 2019 et commencé à présenter le contenu de nos articles et nos discours sous plusieurs formes de façon à les rendre plus accessibles et pertinents pour différents auditoires. Notre série L’Économie claire et simple est la première à mettre à contribution différents médias, et le Musée de la Banque du Canada a établi un nouveau record de fréquentation en 2019.

Jetons maintenant un coup d’œil à l’intendance de l’économie canadienne. Dans le tourbillon des commentaires qui accompagne chaque variation des données, on peut parfois oublier à quel point l’économie a été résiliente. Cette résilience a été mise à rude épreuve au cours des trois dernières années, principalement par des déclarations et des actions liées au commerce international. Cette situation a engendré une profonde incertitude quant à l’avenir de nombreuses entreprises, au Canada et ailleurs, et de ce fait un recul important des investissements des entreprises et du commerce international. De plus, 2019 a commencé par une nouvelle baisse des prix du pétrole à l’échelle mondiale, et surtout au Canada, ce qui a accentué les ajustements déjà prononcés aux prix plus bas qui étaient en cours depuis 2015. Enfin, l’année 2018 avait été marquée par la mise en place de plusieurs nouvelles mesures prudentielles visant à gérer les risques liés aux prêts hypothécaires, ainsi que par plusieurs hausses de taux d’intérêt. L’année dernière à pareille date, la Banque suivait de près les répercussions possibles de ces évolutions sur l’économie canadienne, en particulier sur le marché du logement.

L’économie mondiale a considérablement ralenti en 2019, mais à la fin de l’année, des signes indiquaient que la situation se stabilisait. En effet, la Banque s’attend à ce que la croissance économique mondiale soit légèrement plus forte en 2020. Cela ne signifie pas que les turbulences commerciales et l’incertitude qui en résulte n’ont plus d’effets négatifs : le niveau du produit intérieur brut (PIB) mondial est désormais inférieur de manière permanente à ce qu’il aurait été en l’absence de nouvelles politiques commerciales. D’ici à la fin de 2020, nous prévoyons que le coût cumulatif pour le monde avoisinera 1 000 milliards de dollars américains, soit plus de 1 % du PIB. Toutefois, à mesure que les entreprises s’adapteront à la nouvelle donne, la croissance économique devrait s’accélérer, quoique plus modérément et à partir d’un plus bas niveau de la production.

Malgré tout, la croissance de l’économie canadienne en 2019 a été tout juste inférieure à ce que nous avions prévu il y a un an. En effet, les dépenses de logement et les dépenses connexes des ménages se sont stabilisées et ont contribué à la croissance, même si la faiblesse des investissements et des exportations a continué à freiner l’expansion de l’économie. Autrement dit, le Canada n’est pas à l’abri d’un conflit commercial mondial, mais pour la majeure partie de 2019, les aspects négatifs ont été compensés par des aspects positifs. Alors que de nombreuses banques centrales ont abaissé leurs taux d’intérêt en 2019, les taux canadiens sont restés stables, en dépit de ces forces contraires. Cet état de fait a suscité de nombreux commentaires au sujet de la divergence des politiques entre le Canada et les États-Unis, et ce, même si les taux américains sont depuis redescendus aux niveaux canadiens, après s’en être écartés à la hausse. Malgré cela, les taux hypothécaires canadiens ont diminué en 2019, sous l’effet de l’évolution du marché obligataire mondial. Cette situation a contribué à soutenir les dépenses des ménages et le marché du logement. Elle est aussi venue rappeler que les ménages canadiens sont déjà endettés à des niveaux records, ce qui les rend vulnérables à des chocs futurs. Toutefois, les nouvelles règles en matière de crédit hypothécaire produisent l’effet escompté, rendant le secteur des ménages plus résistant aux événements futurs.

La bonne nouvelle est que l’inflation est à la cible et qu’elle y est demeurée pendant la majeure partie des deux dernières années, une réalisation remarquable vu les turbulences que l’économie a traversées.

En définitive, on peut dire que l’économie canadienne est en bonne santé dans l’ensemble, même si ce n’est pas le cas partout. En particulier, nous préférerions une conjoncture plus durable, caractérisée par une croissance plus soutenue des exportations et des investissements, et par davantage de modération au chapitre du logement et de l’endettement des ménages. Nous souhaiterions également que l’économie soit mieux équilibrée d’une région à l’autre. Compte tenu des ajustements continus aux faibles prix du pétrole et des contraintes persistantes de transport, les régions productrices de pétrole du Canada éprouvent encore des difficultés par rapport au reste du pays. Au cours de l’histoire, il a été rare que toutes les régions et tous les secteurs de l’économie canadienne soient en expansion en même temps. Les conditions actuelles sont à bien des égards à l’opposé de celles que nous avons observées durant la période de 2008 à 2014, lorsque les prix du pétrole et le dollar canadien étaient élevés et que les conditions étaient difficiles en dehors des régions productrices de pétrole. En d’autres termes, si l’économie va bien de façon générale, ce n’est pas vrai pour toutes les régions ou toutes les personnes. Il reste du travail à faire; des ajustements sont en cours et la confiance reste faible.

La bonne nouvelle est que l’inflation est à la cible et qu’elle y est demeurée pendant la majeure partie des deux dernières années, une réalisation remarquable vu les turbulences que l’économie a traversées. Le maintien de l’inflation à un niveau bas et stable est le principe fondamental du cadre de conduite de nos politiques, qui assure la stabilité financière à tous les Canadiens et Canadiennes et favorise le bon fonctionnement de l’économie réelle et du marché du travail. Aujourd’hui, le chômage est proche de son plus bas niveau historique. Au cours des sept dernières années, le taux de chômage a considérablement diminué dans tous les groupes d’âge, même si le taux de participation au marché du travail a augmenté. Dans l’ensemble, l’économie fonctionne presque à plein régime, et seuls certains secteurs et certaines régions affichent des signes de capacités excédentaires. Autrement dit, la situation macroéconomique est de retour à bon port, après plus de dix ans d’ajustements difficiles.

Au terme de mon mandat comme gouverneur, je ne pourrais pas être plus fier du travail exceptionnel que les chercheurs et prévisionnistes de la Banque ont accompli pour guider les délibérations entourant nos politiques. Ils ont promptement analysé les mesures commerciales, les nouvelles politiques de logement, l’évolution complexe du marché du travail (y compris l’immigration rapide), les fluctuations importantes des prix du pétrole, et les effets de l’incertitude sur les investissements des entreprises. Il peut être facile de perdre de vue la qualité des prévisions de la Banque dans le flot quotidien des données économiques et des mises à jour des projections du secteur privé, étant donné que le personnel de la Banque ne livre ses prévisions que quatre fois l’an et les laisse chaque fois en suspens pour les trois mois suivants. Il en est ainsi parce que la politique monétaire doit agir dans une perspective à plus long terme qui favorise la stabilité, avec l’objectif d’atteindre la cible d’inflation, plutôt que d’être à la merci de vents changeants. La présence de risques associés à un endettement élevé des ménages est un élément qui complique singulièrement l’élaboration des politiques aujourd’hui. Les chercheurs de la Banque ont tiré parti de nouveaux ensembles de données pour nous aider à comprendre les tensions financières subies par les consommateurs ainsi que les vulnérabilités liées au financement par emprunt des entreprises. Ils ont également mis au point de nouveaux outils pour nous permettre de prendre ces risques en compte de manière formelle, ce qui constitue une avancée majeure sur les plans de la formulation des politiques et des communications.

Au terme de mon mandat comme gouverneur, je ne pourrais pas être plus fier du travail exceptionnel que les chercheurs et prévisionnistes de la Banque ont accompli pour guider les délibérations entourant nos politiques.

Fondamentalement, la conduite de la politique monétaire consiste à forger des jugements sur un large éventail de considérations de ce type, qui sont toutes entourées d’incertitude. En effet, si un mot peut résumer les dernières années, c’est bien l’incertitude, qui a été beaucoup plus grande que d’ordinaire et qui a touché toutes les dimensions de l’économie. Et ces jugements n’auraient tout simplement pas pu être formulés sans les conseils exceptionnellement judicieux de chercheurs émérites et de décideurs publics chevronnés.

En résumé, je suis de plus en plus convaincu que la personne qui me succédera au poste de gouverneur pourra se mettre au travail au sein d’une organisation dynamique, saine et équilibrée, qui vient d’être nommée parmi les 100 meilleurs employeurs du Canada pour une dixième année d’affilée. Cette personne trouvera aussi une économie canadienne en bien meilleure santé, quoique toujours vulnérable à de nouveaux facteurs défavorables, tant nationaux qu’internationaux. Les progrès accomplis sur ces deux fronts ne peuvent être attribués qu’à un travail d’équipe exceptionnel, tant de la part de ma propre équipe de direction que de notre conseil d’administration. Je les remercie tous pour leur dévouement à la vision que nous poursuivons : être une banque centrale influente — dynamique, engagée et digne de confiance — mobilisée pour un Canada meilleur.

Le gouverneur,
Stephen S. Poloz