Les échanges internationaux du Canada : une évolution marquée par le temps
Introduction
Je vais vous entretenir aujourd’hui du commerce extérieur, le poumon de l’économie canadienne. Tout au long de notre histoire, nous avons misé avec succès sur nos exportations et importations pour élever le niveau de vie des Canadiens, tout particulièrement lors du développement exponentiel du commerce international observé dans les décennies qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale. Les exportations et les importations représentent actuellement environ 65 % de notre production, une proportion qui est parmi les plus élevées des pays du G7.
Peu d’endroits au Canada illustrent avec autant d’acuité l’importance du commerce et de l’innovation que la Saskatchewan. Historiquement, les habitants des Prairies ont misé sur l’exportation de céréales vers les marchés étrangers – et plus récemment, sur l’exportation de potasse et de pétrole. Ils importaient bon nombre des produits qu’ils consommaient (tshirts par exemple) et des outils qu’ils employaient (tracteurs ou autres). Dans les premières décennies après la création de la Confédération, ils ont souvent été irrités par les barrières douanières qui étaient mises en place pour protéger et stimuler l’essor de l’industrie au Centre du pays. L’agilité des entreprises de la Saskatchewan a été tout à fait remarquable. Elles se sont adaptées et ont innové, non seulement pour élargir leurs parts de marché, mais encore pour concevoir de nouveaux produits et leur assurer de nouveaux débouchés.
Depuis quelques années, le profil des échanges commerciaux et les vecteurs de croissance de ces échanges aussi bien au Canada qu’en Saskatchewan ont été bouleversés par des facteurs internationaux. L’innovation dans de nombreux domaines, notamment dans les technologies de l’information et des communications et dans le monde de la logistique, a donné naissance à de nouveaux produits ainsi qu’à de nouveaux modes de production et de commercialisation. Une tendance a été particulièrement marquante, à savoir l’émergence de chaînes de valeur mondiales, qui permettent de répartir les différentes étapes de production entre plusieurs pays.
C’est dans ce contexte que la réduction graduelle des barrières commerciales dans le monde entier a eu des répercussions énormes. Les accords de libéralisation des échanges ont permis une intégration beaucoup plus forte des économies, et les flux commerciaux se sont développés, ce qui s’est traduit par une hausse de la productivité et des niveaux de vie.
Ces liens commerciaux sont à l’heure actuelle remis en cause. Chez une partie de nos grands partenaires commerciaux, des mouvements populistes réclament l’érection de nouvelles barrières douanières. Or, pareilles mesures protectionnistes signifieraient sans aucun doute moins de commerce et, à terme, une baisse de la croissance économique. Je ne saurais entrer dans les détails quant au contenu de tel ou tel accord, mais sachez que la Banque ne manque pas d’évaluer les effets de cette tendance au protectionnisme, d’examiner ses retombées sur les perspectives de croissance pour le Canada et ses partenaires commerciaux, et, en définitive, de mesurer l’incidence qu’elle aurait sur la conduite de notre politique monétaire.
Dans ma communication, je me pencherai sur l’évolution en cours de la nature du commerce international, sur le rôle de facteurs, comme l’innovation, qui sont le moteur des échanges, et sur les bénéfices des échanges commerciaux pour le Canada. J’examinerai les défis qui concernent les échanges internationaux du Canada et leur incidence sur les perspectives de l’économie canadienne. Je terminerai en m’intéressant à l’influence de tous ces aspects sur la politique monétaire.
La grande segmentation
Nous avions l’habitude de penser que le commerce avantageait surtout les pays qui disposaient d’une position dominante dans des branches bien précises. Par exemple, la Suisse pour l’horlogerie et la France pour la viticulture. Historiquement, le Canada exportait ce dont il disposait en abondance – les matières premières comme la fourrure, le poisson et le bois de charpente – et importait des produits manufacturés. C’est en somme toujours le cas. Mais la croissance la plus fulgurante du commerce international a été, ces dernières décennies, d’ordre intrasectoriel : elle a donc concerné les échanges à l’intérieur des branches d’activité (Graphique 1). Une part de cette évolution est le résultat de la différenciation des produits : le Canada exporte par exemple du whisky de seigle et importe du scotch et du bourbon. Fait encore plus important, l’expansion du commerce intrasectoriel a été possible parce que les divers stades du processus de production ont été segmentés1.
Prenons l’industrie automobile : le Canada est à la fois un exportateur et un importateur de pièces, à différents stades de production, et de produits finis. Ce type de segmentation est devenu possible grâce aux innovations technologiques, en particulier les progrès des technologies de l’information et des communications, qui ont permis la logistique nécessaire à la gestion d’une chaîne d’approvisionnement transnationale où les produits traversent les frontières plus d’une fois. Les travaux publiés par la Banque du Canada ont montré que la séparation de la production en plusieurs étapes démultiplie les bénéfices économiques du commerce2.
Dans un univers de chaînes de valeur mondiales, la libéralisation des échanges peut aussi avoir des retombées positives énormes sur l’économie et sur les flux commerciaux. On parle d’un « effet de levier », parce que chaque unité d’un produit final – disons, chaque voiture – intègre toute une série d’échanges portant sur des biens intermédiaires et que la moindre réduction du coût des échanges peut avoir des effets en cascade. L’abaissement des barrières commerciales rend aussi moins onéreuse pour les entreprises l’affectation des différents stades de production à des pays où la production est la plus efficiente3.
Pour le Canada, quels seraient les avantages d’un libre-échange intrasectoriel au sein de chaînes de valeur mondiales? Dans toute branche, la réduction des barrières commerciales amène les producteurs plus efficients à se développer pour pouvoir desservir de plus vastes marchés. Ce changement d’échelle entraîne une nouvelle diminution de leurs coûts. À l’inverse, les producteurs ou les fabricants moins efficients risquent de connaître une baisse de leur activité ou un dépôt de bilan.
Le Pacte de l’automobile de 1965, l’Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis de 1988, puis l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) de 1994 illustrent bien comment la réduction des barrières commerciales s’est répercutée sur l’économie4. À la suite de ces accords, le marché nord-américain s’est ouvert (Graphique 2). L’emploi dans l’industrie a reculé à court terme, mais la productivité a progressé et, à plus long terme, le nombre d’emplois dans l’économie a crû. Les usines efficientes ont été en mesure d’atteindre des dimensions qui leur ont permis de générer des gains d’efficience encore plus importants. L’amélioration de la productivité a soutenu la progression des revenus globaux des travailleurs5.
Exportations et importations ont une relation dynamique : elles concourent aux bénéfices du libre-échange. Les entreprises canadiennes réussissent à être compétitives sur les marchés étrangers en partie grâce à l’usage d’intrants importés à faibles prix, qui permettent de renforcer la productivité de ces entreprises6. Et leurs exportations de biens intermédiaires sont liées à l’évolution des échanges de leurs partenaires. Par exemple, quand nous exportons aux États-Unis des machines, celles-ci sont pour les Américains un intrant qui constitue un gain d’efficience pour leurs propres exportations.
Les bénéfices de la libéralisation des échanges peuvent aussi tenir à l’intensification de la concurrence7. Cette concurrence plus forte est le résultat de l’ouverture du marché intérieur aux importations et de l’accès aux marchés extérieurs.
La destruction créatrice
Plus généralement, l’innovation est le moteur de l’évolution de la structure des échanges. C’est le concept de destruction créatrice que nous devons à l’économiste Joseph Schumpeter8. La nouveauté remplace ce qui était. Les entreprises inventrices de nouveaux produits peuvent augmenter leurs exportations en pénétrant de nouveaux marchés. Elles peuvent également concevoir de nouveaux procédés de fabrication qui leur permettront de produire à moindre coût.
Les exemples de ce genre sont nombreux en économie, tant dans le secteur des technologies de pointe que dans bien d’autres secteurs. Ainsi, voilà 45 ans, les légumineuses à graines comme les lentilles et les pois représentaient une petite partie de l’agro-industrie ici en Saskatchewan9. Dans les années soixante-dix, des chercheurs de l’Université de la Saskatchewan ont alors commencé des travaux pour sélectionner un protéagineux à cultiver en complément du blé, qui était affecté par la surproduction et les prix bas. Ils perçurent l’intérêt de la lentille, dont ils développèrent des variétés adaptées au climat et aux sols de la Saskatchewan. Aujourd’hui, la province est le premier exportateur et second producteur mondial de lentilles vertes (Graphique 3). En 2016, l’exportation de cette plante a rapporté plus de 2 milliards de dollars10.
L’innovation dans le processus de production peut également stimuler la croissance des exportations. L’innovation a joué un rôle majeur dans l’histoire de la Saskatchewan. Les nouvelles technologies, dont la machinerie agricole et les variétés de semences sont l’illustration, expliquent le regroupement des exploitations agricoles qui s’est opéré dans les Prairies pour profiter du développement des capacités de culture et de récolte à plus grande échelle. La production et les exportations agricoles de la Saskatchewan ont décuplé en dépit du recul constant de sa population. Cette hausse des rendements a rendu les travailleurs agricoles disponibles pour occuper des postes vacants dans d’autres secteurs de l’économie, tout en faisant monter la productivité et les revenus des autres travailleurs de l’agriculture (Graphiques 4a et 4b). Ce volet de l’histoire de la Saskatchewan ne m’est pas étranger : en effet, mes arrière-grands-parents étaient, pour la moitié d’entre eux, des agriculteurs des Prairies; or, aucun de leurs descendants n’exerce encore ce métier.
Je vous ai entretenu jusqu’ici du rôle clé de l’innovation pour les échanges, mais, en sens inverse, la libéralisation des échanges joue aussi un rôle déterminant pour l’innovation. Cela tient à deux raisons. Tout d’abord, l’accès aux marchés étrangers place les entreprises devant de nouvelles technologies et les pousse à investir afin de produire avec plus d’efficience11. Ensuite, la concurrence qui provient des échanges amène les entreprises à innover et à inventer de nouveaux produits pour conserver leurs parts de marché. Le commerce est aussi un vecteur important pour le transfert du savoir par-delà les frontières : une activité dans un pays donné peut devenir compétitive si les atouts de ce pays sont associés aux meilleures techniques mises au point à l’étranger12.
Le commerce et l’innovation ont toujours été liés, mais la nature de leurs relations change rapidement en raison des récentes avancées des technologies numériques, qui touchent pratiquement tous les secteurs de l’économie. Nous commençons seulement à nous rendre compte de l’incidence possible de nouveaux domaines – comme l’intelligence artificielle, l’infonuagique, la fabrication additive et les mégadonnées – sur les nouvelles structures des échanges. On a même du mal à calculer les conséquences économiques de ces progrès. Les bénéfices tirés de la propriété intellectuelle de technologies brevetées, par exemple les logiciels, représentent une part croissante de la valeur ajoutée aux produits électroniques, et ces bénéfices sont difficiles à chiffrer. Le commerce des services liés à la propriété intellectuelle est aussi de plus en plus important. Des produits comme Google Chrome et Dropbox – distribués dans le monde entier grâce à Internet – en sont de bons exemples. Étant donné qu’ils ne franchissent pas concrètement de frontière, ces produits ne laissent aucune trace écrite à la douane et leur suivi est complexe. De plus, comme ils sont souvent offerts gratuitement aux utilisateurs, on ne peut pas aisément établir leur valeur.
Le processus d’expansion des échanges bilatéraux conjugué à des avancées technologiques touche d’innombrables secteurs. Il s’agit d’un des plus importants moteurs du potentiel de croissance du Canada, lequel soutient, à son tour, la hausse du niveau de vie. Si ces évolutions sont essentiellement favorables, elles constituent des défis de taille pour la société et les décideurs.
Par leur nature, l’innovation et l’essor du commerce ont un effet perturbateur sur les entreprises et les particuliers. Ils stimulent la croissance par l’amélioration des activités et de l’efficience, poussent les producteurs à se développer et provoquent le déplacement des activités et des producteurs moins efficients. Ces étapes font partie intégrante de la transformation des échanges qui s’opère. Il est essentiel d’accroître la productivité pour pouvoir soutenir la concurrence sur le plan international; autrement, l’entreprise elle-même et tous les emplois qui s’y rattachent sont menacés.
Par le passé, de tels changements ont généré beaucoup plus d’emplois qu’ils n’en ont éliminé. En particulier, le secteur canadien des services, qui pèse de plus en plus dans les exportations, a créé de nombreux emplois bien payés13. Il reste que certains travailleurs ont été laissés pour compte. De plus, les bénéfices de l’innovation, surtout dans l’économie numérique, reviennent souvent aux quelques détenteurs de la propriété intellectuelle des produits.
Les politiques publiques peuvent-elles aider à faciliter la transition? Je tiens à préciser que cette question ne fait pas partie du domaine de compétence de la Banque du Canada en matière de politique monétaire. La Banque est chargée de maintenir l’inflation à un niveau bas, stable et prévisible afin que les Canadiens soient à même de prendre des décisions quant à leurs dépenses et investissements en toute confiance. Les effets perturbateurs des échanges et de l’innovation ont cependant fait l’objet de nombreuses discussions à l’international. Il s’agit d’un sujet extrêmement complexe, et aucune solution simple ne s’offrira à nous. Il est évident qu’on ne peut pas juste tourner le dos à l’innovation technologique ni limiter sa portée en fermant nos frontières. Ce que nous pouvons essayer de faire, c’est nous efforcer de soutenir les travailleurs qui tentent de s’adapter aux nouvelles réalités économiques. Pour y parvenir, il faut investir dans le recyclage professionnel et l’éducation permanente, ainsi que dans le système de sécurité sociale. Autre priorité : veillons à ce que les profits, y compris ceux découlant de la propriété intellectuelle, ne puissent pas être soustraits à l’impôt. Cela passe notamment par une coopération internationale renforcée, c’est d’ailleurs un domaine où le G20 a réalisé des progrès significatifs.
Les échanges et la situation économique actuelle du Canada
Permettez-moi maintenant de vous parler du rôle que joue le commerce international dans la situation économique actuelle du Canada.
Depuis le début des années 2000, les exportateurs canadiens ont dû relever de nombreux défis. Le super cycle des matières premières n’a pas seulement offert de nouvelles perspectives aux exportateurs de ressources naturelles, il a aussi exercé des pressions à la hausse sur le dollar canadien, ce qui a nui à la compétitivité des exportations du pays (hors produits de base). Ensuite, pendant la Grande Récession de 2007-2009, la demande étrangère pour les produits canadiens s’est effondrée et les exportations ont chuté de quelque 20 %. Elles ont rapidement rebondi, mais ont connu après une longue période de faible croissance. Cette situation s’inscrivait dans une plus vaste tendance à l’échelle du globe : avant la crise, le commerce international enregistrait un taux d’expansion de plus de 7 % par année, c’est-à-dire qu’il se développait presque deux fois plus vite que l’économie mondiale. Depuis, la croissance des échanges a beaucoup ralenti et se situe plus près du taux d’augmentation du PIB14.
La faiblesse relative des exportations du Canada étant un élément central de la situation économique du pays, la Banque du Canada a examiné de plus en plus attentivement les exportations. De nouvelles mesures de la demande extérieure de produits canadiens ont été élaborées, lesquelles prennent mieux en considération la place occupée par les branches d’activité canadiennes dans les chaînes de valeur mondiales15. Les membres de notre personnel ont également établi de nouvelles mesures du taux de change effectif du dollar canadien qui rendent mieux compte de la compétitivité du Canada, pas seulement par rapport à ses marchés d’exportation, mais aussi en regard de pays tiers (Graphique 5)16. Cette analyse aide à mieux comprendre la perte de compétitivité du Canada.
En outre, conformément aux nouvelles réalités du commerce international que je viens de décrire, nos chercheurs étudient les exportations du Canada à une échelle de plus en plus microéconomique, jusqu’à s’intéresser aux entreprises exportatrices elles-mêmes. Pendant la récession et la période qui a suivi, de nombreux exportateurs canadiens ont mis la clé sous la porte. La disparition de ces entreprises a signifié la perte de leurs liens avec les chaînes d’approvisionnement.
La chute des cours du pétrole et d’autres produits de base a provoqué une autre série d’ajustements complexes durant les trois dernières années. Le prix à payer, sur le plan économique et humain, a été énorme dans les régions productrices de ressources naturelles. Pour maintenir l’expansion de l’économie canadienne, les secteurs hors ressources naturelles – ceux de la fabrication et des services – devaient afficher une croissance plus rapide et exporter davantage. La hausse de la demande étrangère et la baisse de 25 % de la valeur du dollar canadien ont favorisé cette transition. Même si cette augmentation des exportations hors produits de base a bien eu lieu – les exportations de services ont été particulièrement robustes –, elle a été moins importante que ne le laissait espérer l’expérience passée. Convaincre les consommateurs étrangers d’adopter un produit canadien n’était pas suffisant pour regagner les parts de marché perdues. Il a souvent fallu réévaluer où situer la production dans une chaîne de valeur mondiale, une décision qui, normalement, survient rarement. Pour soutenir la croissance continue de notre commerce international, de nombreux liens pourraient devoir être tissés, à mesure que des entreprises (nouvelles ou déjà en place) avancent de nouvelles idées et développent suffisamment leurs activités. Ce processus prend inévitablement du temps et n’est pas achevé.
En raison de la faiblesse persistante des exportations, l’économie canadienne a dû baser sa croissance sur d’autres sources de demande. Elle a, en particulier, beaucoup compté sur les dépenses des ménages, qui ont été soutenues par de très bas taux d’intérêt.
Actuellement, les données économiques montrent que la croissance au Canada devient plus diversifiée et plus autonome. Nous constatons une vigueur généralisée des investissements des entreprises et des exportations, conjuguée à un plus grand synchronisme de l’expansion économique mondiale (Graphique 6). Les importations croissent elles aussi. L’augmentation des importations de machines et matériel, ainsi que de divers produits intermédiaires, constitue un signal précurseur d’une hausse des investissements des entreprises. C’est dans ce contexte que la Banque du Canada a décidé, en juillet et plus tôt ce mois-ci, de relever son taux directeur. Nous surveillerons attentivement la réaction de l’économie à la hausse des taux d’intérêt et à la montée du dollar canadien.
À l’avenir, l’ouverture du Canada au commerce international représentera un déterminant important de sa croissance économique potentielle : cette ouverture sera un facteur qui indiquera à quel rythme l’économie pourra croître sans générer de pressions inflationnistes. Ce potentiel de croissance pourrait être plus élevé qu’on le pense si les entreprises trouvent de nouveaux moyens de participer aux chaînes de valeur mondiales, et si elles créent des produits et processus qui les rendent plus productives et compétitives. Comme par le passé, l’amélioration de l’accès des entreprises canadiennes aux marchés et aux intrants importés pourrait ouvrir d’autres possibilités. En témoigne, notamment, l’Accord économique et commercial global entre le Canada et l’Union européenne, qui sera en grande partie mis en œuvre au cours des prochains jours.
Cependant, d’autres changements sont plus préoccupants. La montée du protectionnisme dans certaines parties du monde accentue l’incertitude quant aux règles de fonctionnement du commerce international. L’éventualité d’une forte poussée du protectionnisme – en particulier en ce qui concerne l’issue des négociations sur une possible modification de l’ALENA – est une des grandes sources d’incertitude qui pèse sur les perspectives de l’économie canadienne.
Compte tenu de la nature du commerce international au XXIe siècle, les enjeux sont très importants. Ainsi que je l’ai déjà souligné, les avantages économiques de la libéralisation des échanges dont nous avons profité ne se limitent pas à l’expansion des marchés d’exportation canadiens. Nous bénéficions également des gains d’efficience réalisés par les exportateurs qui étendent leurs activités, d’une concurrence accrue et d’un meilleur accès aux intrants importés qui découlent d’une plus grande ouverture aux importations, de même que de l’innovation qui s’ensuit au sein des chaînes de valeur mondiales. Si le changement des règles commerciales venait amoindrir ces avantages, il en résulterait à la fois une baisse de la demande extérieure pour les exportations et une diminution de la croissance potentielle du Canada, mais aussi des États-Unis et d’autres partenaires commerciaux.
Bien entendu, la Banque du Canada n’est pas à la table des négociations. Toutefois, le résultat des négociations, lorsqu’il se matérialisera, pourrait avoir des implications importantes pour l’économie canadienne. Ces implications, nous devrons les prendre en compte dans la conduite de la politique monétaire. Par exemple, une diminution de la croissance potentielle signifierait que l’expansion de l’économie génère des pressions inflationnistes plus tôt, et la politique monétaire devrait réagir en conséquence. Puisque des changements importants auront des effets complexes, qui influenceront probablement la croissance économique réelle et potentielle, nous ne pouvons pas formuler la politique monétaire en prévision de tels risques. Cependant, nous surveillerons de très près ces évolutions, et leurs conséquences pour les exportations et les investissements des entreprises au Canada.
Conclusion
Le Canada est une économie ouverte qui continuera de connaître des hauts et des bas selon l’évolution des échanges commerciaux, comme cela a été le cas tout au long de son histoire. Les forces économiques mondiales – les variations marquées des prix des produits de base, la Grande Récession et la faiblesse de l’économie mondiale qui a suivi, et la vigueur affichée par le dollar canadien durant une bonne partie de la dernière décennie – ont malmené nombre de nos secteurs d’exportation et fragmenté leurs chaînes d’approvisionnement. Pour les reconstruire, de toutes nouvelles branches d’activité devront émerger et des liens devront être tissés avec les réseaux commerciaux à l’échelle internationale. Ces ajustements ne se feront certes pas du jour au lendemain, mais nous constatons actuellement des signes encourageants qui nous donnent à penser que les investissements des entreprises et les exportations se généralisent et se renforcent.
À la Banque du Canada, nous appréhendons aujourd’hui beaucoup mieux la mutation en cours du commerce mondial, et surtout les raisons qui expliquent le lent redressement de nos exportations. Puisque la dynamique des échanges continue d’évoluer avec la technologie et d’autres forces, nous suivrons et analyserons attentivement ce phénomène. Cette attention est essentielle, quand on sait l’importance du commerce pour le bien-être économique des Canadiens.
Je tiens à remercier Patrick Alexander et Karyne Charbonneau de l’aide qu’ils m’ont apportée dans la préparation de ce discours.
