Consultation de la Banque du Canada sur les politiques d’octroi d’une aide d’urgence : Résumé des commentaires recueillis et réponses à ceux-ci

Le 5 mai 2015, la Banque du Canada a publié un document de consultation intitulé Politiques d’octroi d’une aide d’urgence de la Banque du Canada. La période de consultation a pris fin le 4 juillet 2015. Voici un résumé des commentaires recueillis et de la réponse de la Banque du Canada à ces commentaires.

La Banque remercie toutes les parties des observations qu’elles ont faites pendant le processus de consultation. Compte tenu de cette rétroaction, la Banque a décidé de mettre en œuvre les changements proposés dans le document de consultation diffusé en mai. Ces changements, qui entrent en vigueur immédiatement, concernaient les aspects suivants :

• le rôle de l’aide d’urgence dans le redressement efficace ou la résolution ordonnée d’une institution financière;
• l’aide d’urgence à l’intention des institutions de dépôt provinciales;
• l’acceptation des créances hypothécaires;
• l’octroi d’une aide d’urgence aux infrastructures de marchés financiers.

La Banque publiera plus tard cette année une version mise à jour de l’énoncé de politique sur l’octroi de l’aide d’urgence, qui tiendra compte de ces changements.

Le rôle de l’aide d’urgence dans le redressement efficace ou la résolution ordonnée d’une institution financière

Proposition

L’exigence d’obtenir une opinion relative à la solvabilité à titre de condition d’octroi d’une aide d’urgence va être éliminée par la Banque du Canada. Elle sera remplacée par une nouvelle exigence, soit d’avoir un cadre de redressement et de résolution crédible en place.

Commentaires

• Les répondants étaient, dans l’ensemble, favorables au rôle que jouerait l’aide d’urgence dans le redressement et la résolution, mais s’interrogeaient sur la façon dont la crédibilité des plans de redressement et de résolution serait jugée (p. ex., autorités responsables, critères et fréquence des évaluations).
• Un répondant a souligné que la Banque devrait établir, à l’égard des petites et moyennes institutions, des attentes proportionnelles à la taille de celles ci, conformément à l’approche qu’utilise le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) pour définir ses attentes concernant les plans de redressement et de résolution des institutions qui ne sont pas des banques d’importance systémique intérieure.
• D’autres répondants ont proposé que la Banque mette en place un mécanisme permanent bilatéral de redressement seulement (en plus de l’aide d’urgence) pour fournir des liquidités à court terme aux institutions financières. Selon eux, ceux qui feraient appel à ce mécanisme ne seraient pas perçus autant négativement que ceux qui ont recours à l’aide d’urgence.

Réponse

La Banque déterminera si les conditions préalables sont réunies avant le dépôt de la demande d’aide d’urgence et au moment où elle est présentée. L’opinion des organismes de surveillance et des autorités de résolution compétents sera un facteur clé qui influera sur le jugement porté à cet égard. Dans le cas des institutions financières fédérales, la Banque consulterait les autres organismes fédéraux par l’entremise du Comité de surveillance des institutions financières et du conseil d’administration de la Société d’assurance dépôts du Canada.

La Banque n’a pas l’intention d’élaborer d’exigences ou de critères particuliers applicables aux cadres de redressement et de résolution outre ceux qui ont été ou qui seront mis au point par les organismes de surveillance et les autorités de résolution. Les institutions devraient donc continuer à respecter les lignes directrices et attentes concernant la planification du redressement et de la résolution établies par les organismes de surveillance et les autorités de résolution desquels elles relèvent. Toutefois, avant d’octroyer un prêt au titre de l’aide d’urgence à une institution, la Banque fera preuve de la diligence raisonnable nécessaire pour s’assurer que toutes les conditions préalables ont été réunies.

Un cadre de redressement et de résolution se compose 1) des mécanismes, stratégies et outils de gouvernance auxquels l’entreprise aurait recours pour se rétablir après avoir éprouvé des difficultés; 2) des pouvoirs ainsi que des mécanismes, stratégies et outils de gouvernance que les autorités utiliseraient pour appuyer une résolution ordonnée. Un cadre de redressement et de résolution est crédible s’il inspire aux autorités compétentes, dont la Banque du Canada, un niveau de confiance élevé à l’égard du fait qu’une institution en difficulté peut redevenir viable à long terme ou faire l’objet d’une résolution ordonnée, sans perturbation systémique. Ces caractéristiques sont conformes à celles présentées dans le document du Conseil de stabilité financière intitulé Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions.

Des documents expliquant la gestion de crise et la planification des mesures d’urgence d’une entreprise éclaireraient le jugement de la Banque et des autorités compétentes concernant la crédibilité du cadre de redressement et de résolution de l’entreprise. Les institutions financières ne doivent pas toutes nécessairement préparer un plan de redressement et de résolution pour que le cadre soit crédible, mais au fur et à mesure que la taille et la complexité d’une institution augmentent, ces plans offrent une plus grande assurance que le cadre est crédible.

La Banque n’instaurera pas de mécanisme permanent bilatéral de redressement seulement. Un dispositif du genre a été étudié dans le cadre du plus récent examen des outils de la Banque en matière d’apport de liquidités. Après avoir minutieusement examiné la question, la Banque a conclu qu’avec l’ajout du mécanisme conditionnel de prise en pension à plus d’un jour, la panoplie d’outils dont elle dispose pour faire face aux chocs de liquidité idiosyncrasiques et généralisés (à l’échelle du marché) est suffisante actuellement. Ce mécanisme conditionnel de prise en pension à plus d’un jour est décrit dans le document intitulé Modification du cadre de la Banque du Canada régissant les opérations sur les marchés financiers. Au moment où il est activé par la Banque, à la discrétion de celle-ci, le mécanisme peut fournir, sur une base bilatérale, des liquidités aux institutions éprouvant des difficultés; la Banque est ainsi davantage en mesure d’intervenir en cas de tensions à l’échelle du marché. De plus, le mécanisme conditionnel de prise en pension à plus d’un jour est conçu de manière à établir un équilibre entre la diminution de la perception négative liée à son utilisation et le risque d’aléa moral.

L’aide d’urgence à l’intention des institutions de dépôt provinciales

Proposition

Pour qu’une coopérative de crédit, une caisse populaire ou une centrale provinciale soit admissible à une aide d’urgence, la Banque exigerait : 1) que l’établissement soit membre de l’Association canadienne des paiements (ACP), 2) qu’une indemnisation soit accordée par la province concernée en cas de perte subie par la Banque, 3) que l’octroi d’une aide d’urgence soit nécessaire pour soutenir la stabilité du système financier canadien, 4) que l’établissement soit doté d’un cadre de redressement et de résolution crédible.

Commentaires

• Les répondants se sont dits favorables à un cadre apportant des éclaircissements sur l’admissibilité des coopératives provinciales à une aide d’urgence.
• Certains répondants n’étaient pas d’accord avec la condition exigeant une indemnisation de la part du gouvernement provincial.
• Quelques répondants ont manifesté leur désaccord quant à la condition voulant que l’octroi d’une aide d’urgence soit nécessaire pour soutenir la stabilité du système financier canadien. À leur avis, cette exigence est déraisonnable puisque certaines petites institutions provinciales pourraient ne pas être admissibles à l’octroi d’une aide d’urgence (car elles posent peu de risques pour la stabilité du système financier canadien) tandis que les petites institutions financières fédérales sont admissibles à une aide d’urgence et ne sont pas assujetties à cette exigence.

Réponse

L’exigence d’une indemnisation provinciale sera obligatoire aux termes de la Loi sur la Banque du Canada, mise en œuvre dans le cadre du projet de loi C 43 qui a été adopté en décembre 2014.

L’exigence selon laquelle l’octroi d’une aide d’urgence est nécessaire pour soutenir la stabilité du système financier canadien encourage les coopératives de crédit à obtenir l’accès à d’autres sources de liquidités, par exemple, l’aide des centrales ou des autorités provinciales en tant que premier fournisseur de liquidités. La Banque sert de filet de sécurité à l’égard de ces mécanismes et agit comme prêteur de dernier ressort lorsque la stabilité financière du Canada est menacée, s’ils s’avèrent insuffisants.

La Banque est déterminée à collaborer avec les autorités provinciales et les institutions financières qui en relèvent pour s’assurer que des conventions d’indemnisation et d’autres dispositions soient mises en place afin que les institutions soient déjà en mesure d’accéder à l’aide d’urgence si le besoin se présentait.

L’acceptation des créances hypothécaires

Proposition

La Banque du Canada pourra, à sa discrétion, accepter des créances hypothécaires en garantie dans le cadre de l’aide d’urgence, d’abord indirectement, par voie de nantissement de titres du secteur privé adossés à des créances hypothécaires résidentielles, puis directement, sous forme de cession de créances hypothécaires, mais uniquement en dernier recours pour maintenir la stabilité financière.

Commentaires

• Les répondants étaient d’accord avec l’idée que la Banque accepte les créances hypothécaires en garantie dans le cadre de l’aide d’urgence. Ils ont manifesté l’intérêt de collaborer avec la Banque pour régler les difficultés juridiques et opérationnelles associées au processus de nantissement et d’acceptation.
• Les répondants ont indiqué qu’ils ne donneraient pas en garantie de titres du secteur privé adossés à des créances hypothécaires résidentielles soit parce qu’ils ne sont pas intéressants, la demande pour des titres du genre de la part des investisseurs finaux n’étant pas soutenue et les délais pour les créer étant longs, soit parce que les institutions n’ont pas la capacité de créer ces titres. Un répondant a suggéré, comme solution de rechange, que la Banque accepte des obligations sécurisées adossées à des créances hypothécaires « en nom propre ».

Réponse

La Banque se réjouit à la perspective de travailler avec les participants aux marchés pour résoudre les difficultés liées au nantissement de titres adossés à des créances hypothécaires résidentielles et à la cession directe de créances hypothécaires. Compte tenu des risques juridiques et opérationnels associés à cette opération, la Banque n’acceptera la cession directe de créances hypothécaires qu’en dernier recours, lorsque les autres sources viables de garantie auront été épuisées.

L’octroi d’une aide d’urgence aux infrastructures de marchés financiers

Proposition

La Banque du Canada pourrait octroyer une aide d’urgence aux infrastructures de marchés financiers (IMF) désignées afin d’appuyer la prise de mesures crédibles de redressement et de résolution. Le taux minimum appliqué serait le taux officiel d’escompte, et la Banque serait disposée à accepter un large éventail de garanties, à sa discrétion (et sous réserve des contraintes opérationnelles applicables).

Commentaires

• Un répondant était favorable au cadre, mais a signalé l’importance d’une robuste gestion des risques pour les IMF et insisté sur l’importance des régimes de redressement et de résolution crédibles pour ces institutions.

Réponse

La Banque convient qu’une gestion des risques rigoureuse par les IMF est essentielle pour favoriser la résilience du système financier et réduire au minimum la probabilité qu’il faille un jour recourir à l’aide d’urgence. Les attentes de la Banque du Canada en matière de gestion des risques à l’égard des IMF désignées sont élevées et conformes aux normes internationales énoncées dans les Principes pour les infrastructures de marchés financiers (PIMF)1 . Les IMF désignées doivent disposer de ressources financières suffisantes pour couvrir le défaut de leur participant le plus important dans des conditions de marché extrêmes. La Banque s’attend à ce que les IMF effectuent quotidiennement des simulations de crise de liquidité afin d’évaluer leurs besoins en la matière, et au moins une fois par mois afin de vérifier que leurs ressources liquides totales sont suffisantes. Les IMF doivent aussi être dotées de procédures claires pour déterminer si elles disposent de liquidités suffisantes, et ajuster au besoin leurs ressources liquides disponibles.

Dans le cadre de ses activités de surveillance axées sur les risques, la Banque fait un suivi constant des ressources liquides et procède annuellement à un examen approfondi des mécanismes de contrôle des risques des IMF désignées. La Banque participe aussi à un examen mené conjointement par le Comité sur les paiements et les infrastructures de marché (CPIM) et l’Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV), qui porte sur la mise en œuvre des PIMF concernant le risque financier des contreparties centrales, y compris les simulations de crise de liquidité. Ainsi que l’ont fait remarquer le CPIM et l’OICV en mars 2015, des indications supplémentaires seront fournies, s’il y a lieu.

Les IMF désignées élaborent actuellement leurs plans de redressement. La Banque du Canada étudiera ces plans pour s’assurer qu’ils sont robustes et appropriés. En outre, la Banque a commencé à mettre au point un régime de résolution des IMF.