La promotion de la stabilité du système financier

Bonsoir. Je suis très heureux d'être parmi vous. La dernière fois que j'ai prononcé un discours en Nouvelle-Écosse, il y a trois ans – presque jour pour jour –, j'ai discuté du rôle de la Banque du Canada dans les efforts déployés pour renforcer le système financier du pays et le rendre résilient face aux chocs, de façon à limiter les dégâts causés par les inévitables tempêtes économiques et financières. La métaphore était d'actualité, car nous avions encore en tête les images de l'ouragan Katrina faisant céder les digues de la Nouvelle-Orléans. À l'époque, nous étions préoccupés par l'accroissement des déséquilibres économiques internationaux et le rétrécissement des écarts de crédit, qui donnaient à penser que le risque était peut-être sous-estimé et vulnérable à une brusque inversion. L'expérience montre que ces facteurs ont été déterminants dans les turbulences qui secouent en ce moment les marchés financiers du globe. À ces deux facteurs est venu s'ajouter un troisième, que nous n'avions pas anticipé : à quel point les marchés financiers s'étaient développés sans les structures de soutien appropriées, à l'exemple d'une maison bâtie sur le sable. J'y reviendrai un peu plus tard.

J'ai donc cru qu'il serait opportun, ce soir, d'examiner les risques dont nous connaissions l'existence et qui ont mené à la crise actuelle, de voir ce qui nous a pris par surprise et quelles leçons nous avons tirées quant aux mesures à adopter pour améliorer la résilience future du système financier, ici comme à l'étranger.

Le système financier du pays a affiché une assez belle tenue tout au long de cette crise, grâce à une réglementation efficace et à des pratiques prudentes qui ont servi de garde-fous face aux tempêtes qui ont déferlé sur l'économie mondiale. Sur ce plan, le Canada pourrait servir de modèle à une grande partie de la planète. Cependant, comme notre réglementation prudentielle vise surtout la protection des institutions plutôt que l'appui aux marchés financiers clés, il reste encore beaucoup à faire à ce chapitre. C'est pourquoi je discuterai également de certaines réformes qui pourraient s'avérer nécessaires pour atténuer les effets de futures crises financières internationales. En conclusion, je dirai quelques mots sur la situation économique actuelle du Canada.

La crise financière mondiale

Nous avons tous entendu parler abondamment des perturbations mondiales qui ont débuté à l'été 2007 à la suite de l'augmentation rapide des défaillances sur les prêts hypothécaires à risque aux États-Unis. La prise de conscience soudaine du fait que l'exposition à ces défauts de paiement était à la fois très étendue et difficile à localiser (à cause d'un manque de transparence) a donné lieu à une érosion de la liquidité et à une augmentation des coûts du financement pour les banques. Ces turbulences se sont fortement accélérées en septembre dernier; dépassant largement les problèmes de liquidité, elles ont atteint les proportions d'une crise de confiance aiguë et généralisée. Celle-ci a été provoquée par une série de mises en faillite ou en quasi-faillite d'institutions financières aux États-Unis et en Europe et par les perspectives grandissantes d'une récession internationale. Résultat : les marchés du financement de gros ont été paralysés dans de nombreux pays, et les banques commerciales ont essentiellement cessé de se consentir mutuellement des prêts sans garantie à plus d'un jour. La crise s'est répercutée sur divers marchés, car l'aversion des investisseurs pour le risque a atteint des niveaux très élevés. Les écarts de rendement sur obligations de sociétés ont bondi à des sommets encore inégalés, les cours des actions se sont effondrés et les taux de change sont devenus très volatils.

L'inquiétude des investisseurs à propos de l'incidence des perturbations des marchés sur l'économie mondiale s'est transformée en un cercle vicieux. Les institutions financières avaient de plus en plus de réticence à prêter, compte tenu de leurs propres problèmes de financement et de leurs préoccupations quant aux implications d'un ralentissement de l'activité sur la qualité du crédit de leurs portefeuilles de prêts. Le resserrement des conditions de crédit et les difficultés accrues des entreprises à tenter de mobiliser des fonds ont, à leur tour, contribué à la baisse de régime de l'économie planétaire. Un autre facteur a été la perte de confiance des consommateurs déclenchée par la destruction de la richesse, elle-même provoquée par les chutes brutales des cours boursiers et des prix des maisons. La combinaison de ces facteurs a rendu les conditions financières extrêmement volatiles et ardues, et elle a produit ce qui est devenu la crise financière la plus profonde, la plus généralisée et la plus longue à survenir depuis les années 1930.

Partout dans le monde, les gouvernements et les banques centrales – dont la Banque du Canada – ont réagi en mettant en place un train de mesures sans précédent destinées à stabiliser le système financier. Au nombre de celles-ci, mentionnons l'offre d'importantes liquidités à un jour et à plus d'un jour à un large éventail d'opérateurs du marché; la garantie des dépôts et des emprunts bancaires; l'acquisition d'actifs de mauvaise qualité; et l'injection de capital dans les institutions financières. Le plan d'action du G7, annoncé au début d'octobre, a jeté les bases d'interventions urgentes et inédites en vue de stabiliser les marchés financiers et de rétablir les flux de crédit, essentiels à la poursuite de l'expansion économique. Fait important, il faisait état d'un engagement de la part des dirigeants des pays du G7 d'utiliser tous les instruments disponibles pour soutenir les institutions financières d'importance systémique et éviter leur faillite.

Les gouvernements des pays industrialisés et de certains pays à marché émergent d'importance systémique ont aussi pris l'engagement d'entreprendre des initiatives pour stimuler la croissance économique et réduire la gravité de la récession mondiale.

La réaction du Canada

Conformément au plan d'action du G7, la Banque du Canada est intervenue rapidement pour que les institutions du pays disposent de liquidités suffisantes. Notre action a été considérable et énergique. Nous avons porté à 34 milliards de dollars le montant total de nos prises en pension à plus d'un jour. Ces opérations visent à fournir des liquidités à des opérateurs clés du marché pour des termes allant jusqu'à trois mois en contrepartie d'un vaste éventail de titres. En outre, nous avons élargi la liste des actifs acceptés et celle des contreparties admissibles. Nous avons également instauré une facilité de prêt à plus d'un jour à l'intention des institutions financières qui participent directement au Système de transfert de paiements de grande valeur, et accepté leurs portefeuilles de prêts non hypothécaires en garantie 1.

Je tiens à souligner qu'aucune de ces mesures visant à injecter des liquidités n'a d'effet inflationniste puisque toutes consistent à vendre des titres d'État (qui proviennent du portefeuille de la Banque du Canada ou qui sont nouvellement émis) plutôt qu'à accroître la masse monétaire 2. La substitution de titres d'État sans risque à des actifs moins liquides inscrits aux bilans d'institutions financières clés vient en quelque sorte lubrifier les rouages de l'activité bancaire. En retour, on s'attend à ce que ces institutions clés redistribuent ces liquidités supplémentaires aux autres participants au marché et, en bout de ligne, dans l'économie réelle.

Le gouvernement fédéral a aussi travaillé activement à remédier aux effets de la crise financière. Au cours des dernières semaines, il a annoncé le lancement de la Facilité canadienne d'assurance aux prêteurs, un programme facultatif d'assurance des prêts interbancaires, qui assure aux institutions canadiennes de ne pas être désavantagées par rapport à leurs concurrentes étrangères lorsqu'elles mobilisent des fonds sur les marchés de gros. Le gouvernement a également porté à 75 milliards de dollars le montant des blocs de prêts hypothécaires assurés qu'il rachètera auprès d'institutions financières, favorisant ainsi la disponibilité du crédit aux ménages et aux entreprises canadiennes.

Comment la Banque du Canada compose-t-elle avec les risques?

Le rôle joué par la Banque du Canada dans la promotion de la stabilité du système financier n'est pas toujours bien compris. J'aimerais donc vous donner quelques précisions sur le travail que nous accomplissons dans ce domaine.

Dans le cadre de son engagement envers les Canadiens et les Canadiennes, la Banque contribue à la fiabilité et à l'efficience du système financier au pays et à l'échelle du globe. Son objectif est de favoriser la résilience du système afin qu'il puisse résister aux chocs, même importants. Le pouvoir qu'a la Banque d'atteindre cet objectif découle de la position centrale qu'elle occupe en tant qu'autorité monétaire du Canada. À ce titre, elle est le fournisseur ultime de liquidités aux institutions financières canadiennes et au système financier du pays de façon plus générale, et elle joue un rôle de premier plan au sein d'organismes internationaux et nationaux, par exemple le Comité de surveillance des institutions financières et le Comité consultatif supérieur. Ces entités fournissent des tribunes au sous-ministre fédéral des Finances, au surintendant des institutions financières, au gouverneur de la Banque du Canada, au président de la Société d'assurance-dépôts du Canada et au commissaire de l'Agence de la consommation en matière financière du Canada pour échanger de l'information, assurer la coordination des mesures et offrir au gouvernement fédéral des conseils sur les politiques touchant le secteur financier.

À l'échelon international, la Banque, le ministère fédéral des Finances et le surintendant des institutions financières sont représentés au Forum sur la stabilité financière (FSF). Le sommet du G7 tenu à Halifax il y a une douzaine d'années a fourni l'élan à la création de cette entité mondiale, qui s'est véritablement mise à l'oeuvre au lendemain de la crise asiatique survenue à la fin des années 1990. Elle réunit des représentants principaux des autorités financières nationales de certains pays, et son mandat consiste à promouvoir la stabilité financière internationale, à réduire la propagation des chocs et à accroître la résilience des marchés. L'importance du FSF dans la coordination mondiale a été soulignée récemment par les dirigeants des pays du G20, qui ont demandé à ce que le Forum soit élargi pour que les principaux pays émergents tels que la Chine et l'Inde en deviennent membres.

Comme vous pouvez le déduire à partir de cette description, la Banque a essentiellement deux principaux outils à sa disposition. L'un est notre pouvoir d'octroyer des liquidités, et l'autre, notre capacité de produire les recherches et les analyses solides qui viennent appuyer nos conseils et nous permettent d'influencer les décisions du secteur public et le comportement du secteur privé. Nous ne supervisons pas les institutions financières pour protéger les déposants – cette responsabilité est l'apanage du Bureau du surintendant des institutions financières et de la Société d'assurance-dépôts du Canada. Nous ne réglementons pas non plus les marchés financiers pour protéger les investisseurs, car cette activité relève des commissions des valeurs mobilières des provinces 3.

Pour nous acquitter de nos responsabilités, nous surveillons les tendances qui se dégagent de l'évolution financière au Canada et à l'étranger, nous évaluons leur incidence sur la stabilité du système financier et nous cernons les risques qu'elles présentent pour le système financier canadien, de façon à pouvoir intervenir, et convaincre les autres d'intervenir, afin de limiter les dommages causés par des crises économiques et financières. Nous diffusons nos évaluations, fondées sur cette surveillance, dans la Revue du système financier, qui paraît une fois par semestre. La prochaine livraison sera publiée et versée dans le site Web de la Banque le 11 décembre.

Accroître la résilience

Au début de mon discours, j'ai parlé brièvement de la nécessité d'accroître la résilience de notre système financier.

Comme je l'ai déjà fait remarquer, au Canada, nous avons pris un grand nombre des mesures qui s'imposaient, certaines mises en oeuvre il y a deux décennies, alors que nous nous attachions à renforcer les mécanismes de supervision des institutions financières. La coordination entre les agences nationales du secteur des services financiers repose sur une longue tradition de collaboration efficace et sur une compréhension commune de l'interdépendance des mandats. Cependant, il reste du travail à faire pour que nous soyons encore mieux préparés à une prochaine tempête. L'histoire montre que celle-ci est inévitable, étant donné la difficulté qu'éprouvent les investisseurs à nager à contre-courant et à ne pas tomber dans les extrêmes : un optimisme exubérant en périodes de prospérité ou une peur pouvant frôler la panique quand les temps sont durs.

Comme on ne pourra échapper à une prochaine crise, il est impératif que nous nous attaquions aux faiblesses du système financier mondial et des cadres de réglementation et de supervision qui ont été mises au jour par la crise actuelle si nous voulons accroître la résilience du système financier face aux chocs et mieux soutenir la stabilité économique. Le Forum sur la stabilité financière (FSF) s'est penché sur les enseignements à tirer de la crise actuelle et a formulé, plus tôt cette année, un certain nombre de recommandations axées sur l'amélioration de la résilience des marchés et des institutions. Le travail se poursuit dans le respect des principes directeurs du FSF pour favoriser la création d'un système financier :

• fonctionnant avec des ratios de levier moins élevés;
• à l'abri de l'incompatibilité des motivations qui a contribué à la présente crise;
• permettant une surveillance plus étroite et une transparence accrue, ce qui rendra les risques plus facilement repérables et gérables.

Tous ensemble, nous devons trouver des moyens d'améliorer la transparence des produits complexes négociés sur les marchés financiers, de sorte que les investisseurs soient mieux à même d'évaluer les risques qu'ils prennent. Nous devons aussi nous pencher sur la meilleure façon de renforcer la réglementation macroprudentielle (par opposition à une réglementation microprudentielle centrée sur les institutions) en :

• raffermissant les mesures de contrôle concernant le levier financier;
• favorisant l'accumulation de volants adéquats de fonds propres en périodes de prospérité auxquels on pourra recourir lorsque les temps sont difficiles, ce qui permettra d'atténuer le cycle de crédit;
• mettant au point des mécanismes d'octroi de liquidités aux marchés financiers clés pour en assurer le fonctionnement continu;
• protégeant une plus grande part de l'infrastructure financière contre les risques, par exemple les conservateurs intermédiaires et les chambres de compensation destinées aux swaps sur défaillance.

Les perspectives économiques

Permettez-moi de conclure par quelques mots au sujet des perspectives économiques. L'intensification de la crise financière mondiale s'est traduite au Canada par un élargissement des écarts de crédit et un resserrement des conditions du crédit en général. L'aggravation de la récession à l'échelle du globe s'est accompagnée d'un nouveau recul des cours de nombreux produits de base et d'une détérioration des termes de l'échange du Canada, ce qui a fait fléchir les revenus des Canadiens. Le ralentissement économique aux États-Unis, caractérisé par la faiblesse marquée des secteurs du logement et de l'automobile, est particulièrement problématique pour nos exportateurs. Ces facteurs posent des défis importants aux industries canadiennes, y compris les principales industries de la Nouvelle-Écosse des secteurs primaire et manufacturier et du tourisme. Ainsi, même si la demande intérieure au Canada demeure relativement vigoureuse et que la dépréciation de notre dollar compensera en partie le repli de la demande extérieure, la résultante des risques entourant la croissance et l'inflation au pays, qui avaient été cernés dans la livraison d'octobre du Rapport sur la politique monétaire, semble s'être inscrite en baisse. Face à la crise, la Banque du Canada a déjà réduit de moitié son taux directeur au cours de la dernière année, pour l'établir à 2 1/4 %, et elle a indiqué qu'il faudra probablement encore augmenter le degré de détente monétaire pour atteindre la cible d'inflation à moyen terme.

Conclusion

Nous avons évité les pires effets de la crise financière mondiale grâce à la résilience de notre secteur financier qui repose sur les pratiques de prêt conservatrices des banques canadiennes ainsi que sur la réglementation efficace et les méthodes prudentes appliquées au sein de ce secteur. Il reste que notre économie est touchée par la crise. Mais nous avons pris des mesures énergiques pour rouvrir les marchés financiers et je peux vous assurer que la Banque du Canada continuera à injecter autant de liquidités qu'il le faudra pour favoriser la restauration du fonctionnement normal des marchés financiers canadiens. Vous pouvez aussi compter sur elle pour qu'elle appuie les appels d'initiatives visant à renforcer la résilience des systèmes financiers, au pays et à l'étranger.