La promotion de politiques économiques saines aux échelons local et international

La dernière fois que je me suis adressé au Council of the Americas, c'était il y a trois ans. Depuis, l'économie du globe a continué de progresser à un rythme remarquable. De fait, au cours des cinq dernières années, elle a crû davantage que pendant toute autre période de cinq ans depuis la Seconde Guerre mondiale.

À mon avis, ce bilan est attribuable dans une très large mesure à l'acceptation de plus en plus généralisée de la nécessité d'un ordre financier et commercial libéralisé à l'échelle internationale. Bon nombre d'États qui, autrefois, s'étaient fermés au monde extérieur jouent maintenant un rôle actif au sein de l'économie mondiale. C'est le cas plus particulièrement de la Chine, de l'Inde et, en Amérique, du Chili. Beaucoup de pays qui, il y a 25 ans, auraient été considérés comme « en développement », ou qui étaient à l'intérieur de la sphère d'influence de l'ancienne Union soviétique, jouissent maintenant des avantages d'une économie ouverte, et des millions de personnes ont échappé à la pauvreté extrême.

Au Canada et aux États-Unis, bien des gens, mais certainement pas tous, comprennent qu'il est dans notre intérêt, tant économique que géopolitique, d'accroître le nombre de nations qui sont parties prenantes d'un ordre financier et commercial libéralisé. Si les réussites ont été incontestables, surtout en Asie, les déceptions l'ont été tout autant. En Amérique latine, les déceptions ont peut-être été plus nombreuses que les réussites. Et même dans les pays de cette région qui ont pris des mesures concrètes pour se joindre à l'économie du globe, le sentiment anti-mondialisation demeure très fort.

Aujourd'hui, je compte vous entretenir des facteurs qui ont été à l'origine des succès et des revers associés à notre progression vers un cadre commercial et financier libéralisé à l'échelle internationale. Puis, je parlerai des défis particuliers que nous devons relever pour promouvoir la participation active de l'ensemble des pays d'Amérique latine à l'économie mondiale. Je limiterai mes observations aux aspects économiques, même si, manifestement, les défis dépassent largement le cadre de ce domaine.

L'élaboration d'un cadre stratégique international

Pour commencer, il convient de se reporter à la période qui a suivi la Seconde Guerre mondiale. Les délégués réunis à la Conférence monétaire et financière de Bretton Woods, au New Hampshire, ont jeté les bases d'un ordre économique qui allait permettre un essor de l'activité commerciale et appuyer les efforts de reconstruction d'après-guerre. Dirigé par un fort contingent de représentants américains, britanniques et, si je puis le rappeler, canadiens, les délégués ont entrepris de mettre en place de nouvelles institutions internationales. Celles-ci offriraient une tribune aux décideurs publics, qui s'y réuniraient pour établir ce qu'on pourrait appeler les « règles du jeu » d'un nouvel ordre financier et commercial.

Avec le temps, les décideurs au sein de ces nouvelles institutions ont remporté des succès indéniables dans l'élaboration des règles du jeu liées à plusieurs secteurs importants. Au début, le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement, l'ancêtre de la Banque mondiale, ont été créés. Par la suite, l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce a été mis sur pied. Il allait plus tard donner naissance à l'Organisation mondiale du commerce que l'on connaît aujourd'hui. Au fil des ans, l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) est devenue un lieu de rencontre où les autorités financières pouvaient discuter de la meilleure façon de favoriser la bonne tenue des économies grâce à la libéralisation des marchés et des échanges et à la mise en oeuvre de politiques macroéconomiques saines.

Initialement, les règles du jeu visaient une bonne partie des pays appartenant à ce qu'on appelait le « premier monde », dont les États-Unis, le Canada, l'Europe de l'Ouest, le Japon, l'Australie et la Nouvelle-Zélande. Et pendant bien des années après la Seconde Guerre mondiale, les règles qui avaient été édictées ont plutôt bien servi ces pays. De fait, l'ordre économique mondial a eu suffisamment de succès pour que d'autres États se rendent bientôt compte des avantages que leurs économies et leurs citoyens pourraient tirer de leur participation. C'est ainsi qu'un nombre croissant de nations ont commencé à adopter les cadres de politiques nécessaires pour devenir parties prenantes d'une économie mondiale de plus en plus interconnectée. Je reviendrai sur cette question dans quelques minutes mais, tout d'abord, j'aimerais discuter des difficultés qu'éprouvent les décideurs publics à faire en sorte que les règles du jeu demeurent pertinentes compte tenu de la nature changeante de l'économie mondiale.

L'actualisation des règles du jeu

La nécessité d'actualiser les règles du jeu n'est pas étonnante en soi. Après tout, l'économie du globe a subi une profonde mutation au cours des dernières décennies. Les progrès énormes enregistrés sur le front du transport, des communications et des technologies de l'information se sont traduits par des gains de productivité généralisés et une restructuration importante de l'économie mondiale. Pendant ce temps, on a assisté à la montée en puissance de nouvelles économies. Dans ce contexte, les règles du jeu se sont transformées quelque peu, de même que les institutions appuyant l'ordre financier et commercial international. Mais, disons-le franchement, ni les règles ni les institutions n'ont vraiment évolué avec leur temps.

Afin d'illustrer mon propos, je dirai quelques mots plus particulièrement sur le FMI. Celui-ci a joué un rôle essentiel dans l'établissement de quelques-unes des règles s'appliquant à la politique monétaire et aux taux de change dans les années qui ont suivi immédiatement la Seconde Guerre mondiale. Plus récemment toutefois, le Fonds a perdu toute pertinence aux yeux de certains pays, et ses activités ont suscité de l'insatisfaction et une vive hostilité dans d'autres pays, notamment en Amérique latine.

Cette hostilité et cette impression que le FMI n'a plus sa raison d'être tiennent en bonne partie au fait que cette institution n'a pas évolué de pair avec l'économie mondiale. C'est pourquoi elle a été incapable de prévenir ou même d'atténuer les crises internationales, comme celle qui a secoué l'Asie en 1997 ou l'Argentine en 2001. À défaut de coopération internationale pour actualiser les règles du jeu, et en l'absence d'un FMI efficace pour appuyer ces règles, on a assisté à une multiplication des initiatives régionales. Et plutôt que d'avoir recours au FMI pour mettre efficacement en commun les réserves internationales, des pays comme la Chine se sont mis à accumuler des niveaux très élevés de réserves.

J'ai prononcé plusieurs discours dans différentes villes sur la nécessité de renforcer la fonction de surveillance du FMI, d'améliorer sa structure de gouvernance et de faire en sorte que cette instance reflète davantage la réalité économique actuelle. Je ne répéterai pas ces arguments ici, mais si vous souhaitez connaître le détail de nos recommandations concernant le FMI, je vous invite à lire le texte de la conférence que j'ai donnée à l'Université de Princeton il y a un an.

Ce que je tiens à souligner aujourd'hui, c'est qu'en renforçant le FMI, nous pourrions aider certains pays, notamment ceux d'Amérique latine, à appuyer volontairement cette institution et à collaborer avec elle. Les chances qu'ils prennent part de leur plein gré à l'économie du globe s'en trouveraient aussi augmentées. Malheureusement, ces dernières années, le Canada et les États-Unis ont accordé presque toute leur attention à l'Asie. Nous avons déployé beaucoup d'efforts pour aider les économies asiatiques à s'intégrer à l'économie mondiale et à prendre la place qui leur revient à la table des décideurs publics. Nous avons encouragé ces pays à respecter les règles du jeu, entre autres en ce qui a trait au commerce international, en appuyant leur adhésion à l'OMC. Mais, en même temps, nous nous préoccupons du fait que ces pays, plus particulièrement la Chine, ne suivent pas toujours les règles sur le plan de la politique monétaire et des régimes de change. Plutôt que d'aborder cette question par l'entremise d'un FMI plus fort, les membres du G7, y compris les États-Unis, l'ont souvent fait en tenant des rencontres bilatérales.

Selon moi, nous tous au G7 – et surtout les États-Unis, qui croient fermement en un ordre financier et commercial libéral – devrions mener les initiatives visant à renforcer des institutions multilatérales comme le FMI. Non seulement un FMI plus robuste constituerait une tribune plus efficace où l'on pourrait s'attaquer aux défis en matière de politiques auxquels est confrontée l'Asie actuellement, mais il jouerait aussi un rôle plus utile en encourageant les pays latino-américains à participer plus activement à un ordre financier et commercial libéralisé.

Les défis en matière de politiques en Amérique centrale et en Amérique du Sud

Comme notre attention a été tournée vers l'Asie récemment, nous avons, à de nombreux égards, négligé la nécessité de promouvoir le progrès et le développement économiques ici, en Amérique. Nous devons nous employer avec la même application à encourager la participation économique à l'échelle internationale et à favoriser les politiques appropriées sur notre continent, de sorte que les pays latino-américains et leurs citoyens puissent profiter eux aussi des avantages de la mondialisation.

Mais ce n'est pas là une mince tâche. Les défis de l'Amérique latine diffèrent de ceux de l'Asie et d'autres parties du monde. De plus, la tâche se trouve compliquée par l'absence de tribune où pourraient se réunir régulièrement les responsables des politiques économiques de l'hémisphère occidental. Il y a bien l'Organisation des États américains (OEA), mais elle traite principalement de questions politiques et stratégiques. Il y a aussi le Centre d'études monétaires latino-américaines (CEMLA), mais il s'occupe d'une gamme limitée de questions qui intéressent les banquiers centraux de l'ensemble de l'Amérique. Quant à la Banque interaméricaine de développement, elle est davantage axée sur l'exécution de projets que sur la formulation de politiques. Et au FMI, les pays d'Amérique latine et des Antilles sont répartis entre quatre administrateurs. Bref, nous avons réellement besoin d'une tribune qui rassemblerait les responsables des politiques économiques du continent. Malheureusement, il n'y a pas d'OCDE pour l'Amérique.

S'il en existait une, quel rôle serait-elle appelée à jouer? Essentiellement, elle pourrait remplir une fonction similaire à celle que l'OCDE originale a accomplie pour l'Europe de l'Ouest, c'est-à-dire offrir un cadre où les responsables des politiques économiques se pencheraient sur les meilleurs moyens de favoriser la bonne tenue des économies à l'aide de politiques monétaire et budgétaire et d'une réglementation financière saines, ainsi que sur la façon d'encourager la libéralisation des marchés et des échanges commerciaux.

J'ignore comment un tel organisme pourrait être créé ou comment nous pourrions veiller à ce que les échanges y soient aussi fructueux que ceux qui se sont tenus à l'OCDE. Mais la création de cette tribune pourrait constituer une première étape très utile, et je souhaiterais vivement vous entendre sur ce sujet lors de la période de discussion tout à l'heure.

La politique monétaire
Permettez-moi de prendre quelques minutes pour passer en revue certaines des questions qu'une OCDE pour l'Amérique pourrait examiner. Je commencerai par mon domaine de spécialisation, à savoir la politique monétaire. La première chose qu'il convient de dire, c'est que l'Amérique latine doit rompre avec un passé marqué par une forte inflation et, quelquefois, par l'hyperinflation. Dans cette région, le haut niveau de l'inflation a non seulement entravé le développement économique, mais il a aussi eu sur les plus pauvres des effets ravageurs, contre lesquels ceux-ci ne peuvent se prémunir. De fait, l'inflation a aggravé les problèmes liés à une répartition déjà asymétrique du revenu.

Certains pays ont toutefois enregistré des progrès appréciables pour contenir l'inflation et faire en sorte que celle-ci reste maîtrisée. Je songe ici au Chili, au Mexique et, plus récemment, au Brésil. Dans ces cas, les banques centrales se sont vu accorder un degré d'indépendance suffisant à l'égard du gouvernement et se sont attachées à endiguer l'inflation. Je m'empresse cependant d'ajouter que l'indépendance de la banque centrale du Brésil n'a jamais été officiellement établie par voie législative. Ces banques centrales ont ensuite été en mesure de faire un pas en avant en adoptant un régime de cibles d'inflation, soutenu par un taux de change flottant.

Dans le contexte latino-américain, la poursuite de cibles d'inflation s'est révélée extrêmement utile pour favoriser la stabilité macroéconomique, faciliter les investissements et, surtout, aider les membres les plus vulnérables de la société. De fait, un climat de faible inflation a permis aux banques d'offrir, pour la toute première fois, du crédit à certains ménages, ce qui représente souvent un premier pas essentiel pour échapper à la pauvreté. Je reviendrai sur le secteur bancaire un peu plus tard.

Je dois également préciser que de petits pays des Antilles et d'Amérique centrale ont réussi à maintenir un bas taux d'inflation en arrimant, fort judicieusement, leur monnaie au dollar américain.

S'il y a lieu de célébrer les quelques progrès enregistrés, il ne faut cependant pas oublier le pays dont la politique monétaire a connu l'histoire la plus tumultueuse, soit l'Argentine. Il s'agit là d'un pays qui possède tous les atouts naturels voulus pour devenir l'un des plus riches d'Amérique. Mais l'Argentine n'est jamais parvenue à réaliser son potentiel, et cette situation s'explique dans une large mesure par de mauvaises décisions de politique monétaire. On a, à maintes reprises, porté atteinte à l'indépendance de sa banque centrale et, malheureusement, l'orientation visée aujourd'hui par le gouvernement en matière de politique monétaire mène le pays encore une fois à une inflation élevée. Bien sûr, l'Argentine ne fait pas cavalier seul à cet égard.

La chose la plus importante que le Canada et les États-Unis puissent faire est sans doute de manifester leur appui aux pays qui ont fait les bons choix en matière de politiques. Nous pouvons ainsi montrer aux citoyens et à leurs gouvernements qu'ils ont emprunté la bonne voie vers le développement. C'est pourquoi la Banque du Canada a collaboré étroitement avec les banques centrales du Chili, du Mexique et du Brésil afin de leur apporter un soutien et une aide technique au moment où elles instauraient leur régime de cibles d'inflation.

La réglementation financière
J'aimerais maintenant dire quelques mots sur la réglementation financière. Je parle ici des règles régissant le secteur bancaire et financier ainsi que des politiques visant à assurer la fiabilité des systèmes de compensation et de règlement. C'est là un aspect que l'on a souvent tendance à négliger. Un secteur bancaire solide et stable se révèle, bien sûr, extrêmement utile pour encourager l'investissement, ce qui contribue à la progression de l'emploi et de l'activité économique. Et, comme je viens de l'évoquer, le fait de donner accès au crédit à une plus grande partie de la population est une étape cruciale vers le progrès économique. En augmentant l'accès au crédit, on aide les membres les moins bien nantis de la société à briser le cercle vicieux de la pauvreté.

Plusieurs pays ont accompli des progrès notables au cours des dernières années en ce qui concerne le secteur financier. De fait, on pourrait dire que les réalisations ont été plus marquées en Amérique latine sur le plan de la réglementation financière qu'en Asie. Résultat, certaines banques commerciales des États-Unis, du Canada et d'Europe ont accru leur présence dans la région. Mais il importe que nous encouragions aussi le développement des institutions financières locales en Amérique latine. À long terme, la mise en place d'un secteur financier robuste sera dans l'intérêt de tout le monde, y compris des institutions financières, même si elles devront faire face à une concurrence accrue sur ces marchés.

Ce qu'il faut également souligner ici, c'est que des mesures doivent être instaurées pour favoriser le développement des marchés de capitaux locaux, à commencer par les marchés d'obligations d'État, partout en Amérique latine. C'est grâce à la fois à ces marchés et aux institutions financières que l'épargne est canalisée de façon efficiente vers des investissements productifs et qu'elle concourt à stimuler la croissance économique et à réduire le chômage et la pauvreté.

À l'évidence, une tribune similaire à l'OCDE, où les décideurs publics d'Amérique latine pourraient apprendre les uns des autres et tirer parti de l'expérience du Canada et des États-Unis, serait extrêmement précieuse à ce chapitre. Il serait très profitable pour les responsables des politiques économiques de disposer d'un lieu de rencontre où ils pourraient discuter des enjeux et formuler des solutions afin de renforcer la réglementation financière sur l'ensemble du continent.

La politique budgétaire
Passons maintenant à la politique budgétaire. De bien des points de vue, celle-ci représente le talon d'Achille des politiques économiques des pays latino-américains. Il existe très peu d'exemples de cadres budgétaires solides dans la région. J'aimerais toutefois attirer l'attention sur le Chili, qui a sagement décidé d'engranger les recettes inattendues générées par le renchérissement marqué de ses exportations. Ailleurs, le Mexique et le Brésil ont fait quelques progrès, mais peut-être pas autant qu'ils l'auraient souhaité. Et même dans les cas où il y a eu amélioration, les pays ne se sont toujours pas dotés d'un point d'ancrage pour leur politique budgétaire, bien que je doive reconnaître que, la plupart du temps, les problèmes sont de nature politique plutôt qu'économique. Cet état de fait ne diffère en rien de celui qui régnait dans bien des pays de l'OCDE au cours des années 1960 et 1970. En revanche, il faut dire que les autorités budgétaires de ces derniers ont pu compter sur les analyses effectuées par l'Organisation et sur l'appui des autres États membres.

La création d'une tribune régionale pour l'Amérique offrirait un autre avantage non négligeable. Les autorités budgétaires du continent auraient ainsi la possibilité d'échanger des conseils sur les politiques à mener et d'élaborer des stratégies pour faire face à leurs situations. En outre, des fonctionnaires pourraient se réunir afin de mettre en commun leurs pratiques exemplaires en matière de fiscalité et de dépenses. Le Canada et les États-Unis peuvent offrir des conseils à ce sujet. Mais, en définitive, la politique budgétaire de la plupart des pays d'Amérique latine est un problème politique, qu'il reviendra aux citoyens et aux gouvernements de la région de régler.

Les politiques commerciales
Il reste un dernier élément dont j'aimerais vous entretenir, soit les politiques commerciales. Nous sommes tous d'accord pour dire que la libéralisation des échanges constitue un élément essentiel du développement économique. Les Canadiens et les Américains ont clairement profité des avantages que l'ouverture du commerce procure, et, en général, ils appuient une libéralisation accrue des échanges. En Amérique latine, cependant, on observe une résistance beaucoup plus vive à l'ouverture du commerce, ainsi qu'un soutien populaire beaucoup plus important aux mesures protectionnistes. En effet, un certain nombre de pays ont choisi d'adopter des politiques commerciales qui nuisent à la croissance et compromettent l'amélioration du niveau de vie.

Même si, en général, les gouvernements du Canada et des États-Unis sont acquis à la libéralisation des échanges commerciaux et plaident en sa faveur, ils n'agissent toutefois pas toujours en conformité avec leurs propres convictions. Et comme ils ont du mal à démontrer leur volonté de respecter les principes auxquels ils souscrivent, il ne faut pas se surprendre qu'ils n'aient pas su convaincre leurs voisins du reste de l'Amérique que le meilleur moyen d'accroître les revenus et de faire sortir les gens de la pauvreté consiste à relever les défis du libre-échange et de la concurrence mondiale.

L'un des moyens pour nous, au Canada et aux États-Unis, de faire mieux serait de nous appliquer plus activement à relancer le cycle de Doha sur la libéralisation des échanges commerciaux, et de nous montrer plus disposés à ouvrir nos marchés aux produits pour lesquels les pays latino-américains possèdent un avantage comparatif. Je reconnais qu'il est facile pour moi, en tant que gouverneur de banque centrale, d'affirmer que nous devons regarder notre propre protectionnisme en face. Mais il s'agit d'un problème politique que le Canada et les États-Unis doivent résoudre.

Les domaines que je viens de passer en revue – soit la politique monétaire, la réglementation financière, la politique budgétaire et les échanges commerciaux – constituent à mes yeux les quatre grands défis en matière de politiques économiques que l'Amérique latine doit relever. Et ce sont quatre domaines où il serait très avantageux pour les responsables des politiques économiques d'Amérique de disposer d'une tribune qui pourrait être propice à une collaboration accrue. Mes propos d'aujourd'hui font écho à une longue tradition à la Banque du Canada qui consiste à travailler de concert avec nos collègues des banques centrales du reste du continent. Mais au-delà de la collaboration de la Banque dans la région, le Canada entretient un lien durable avec les autres pays d'Amérique. Après les États-Unis, c'est maintenant en Amérique latine et aux Antilles que les Canadiens et les Canadiennes voyagent le plus dans le monde. Le Canada est devenu membre de l'OEA et a signé l'ALENA au début des années 1990. Notre participation au sein de l'Amérique s'est intensifiée, encouragée par la transition démocratique, les occasions d'affaires et d'investissement croissantes ainsi que la circulation des personnes. Et cette participation continuera de s'intensifier. Dans un discours prononcé le mois dernier, notre premier ministre a déclaré que le Canada s'efforcera de rétablir les relations dans l'ensemble de l'Amérique, avec ses partenaires du Mexique, des Antilles ainsi que de l'Amérique centrale et du Sud.

Conclusion

Mesdames et Messieurs, permettez-moi de conclure. La prospérité dont nous jouissons au Canada et aux États-Unis témoigne de la capacité des marchés libres à générer de la richesse et à améliorer le niveau de vie. Nous saisissons bien les gains que permet la mise en place d'un solide ordre financier et commercial mondial, régi par des règles du jeu appropriées. D'autres gouvernements ont déployé beaucoup d'efforts pour prendre part à cet ordre mondial, car eux aussi comprennent les bienfaits que celui-ci peut apporter à leurs citoyens.

Deux défis se présentent aujourd'hui à nous. Premièrement, nous devons adopter une perspective internationale pour déterminer la meilleure façon d'actualiser les règles du jeu et tenir compte du caractère évolutif de l'économie du globe. Deuxièmement, nous devons agir à l'échelle locale, sur notre propre continent, afin d'aider nos voisins à voir que l'intégration dans l'économie mondiale est dans l'intérêt de tous.

Ni l'une ni l'autre de ces tâches ne seront faciles. Elles exigeront patience et ténacité. Et, en cours de route, nous rencontrerons des gouvernements plus enclins à se retirer du processus qu'à jouer un rôle dans l'économie mondiale. Mais nous ne devons pas laisser les difficultés nous détourner de notre objectif. Aux yeux des délégués rassemblés à Bretton Woods, la tâche de reconstruire l'économie de la planète a dû paraître pour le moins redoutable. Et il est arrivé que la volonté politique nécessaire pour mener cette tâche à bien semblait manquer. Mais, finalement, un esprit de collaboration a permis de surmonter les obstacles, et les décideurs publics se sont réunis dans le cadre d'institutions internationales et ont établi un ordre financier et commercial libéralisé – un ordre qui a mené à la prospérité que nous connaissons aujourd'hui. Il est temps de ranimer cet esprit de collaboration et de doter l'Amérique de sa propre tribune, de manière à faire profiter tout le continent des avantages de l'économie mondiale.