L'importance de la flexibilité pour surmonter les chocs économiques
J'aimerais vous parler aujourd'hui de l'importance de la flexibilité au regard des ajustements économiques, et donc de la nécessité d'adopter des politiques économiques qui soient favorables à cette flexibilité dans les marchés des biens, des services, des capitaux et du travail. Je suis particulièrement heureux de traiter de ce sujet ici, en Colombie-Britannique, où la question de l'ajustement aux nouvelles réalités mondiales et nationales constitue un enjeu prioritaire dans la gestion de votre économie.
D'abord, il me faut expliquer ce que j'entends par flexibilité. Comme la plupart d'entre vous le savent sûrement, la Banque du Canada discute ouvertement de l'importance de promouvoir des politiques propices à l'efficience de l'économie, y compris celle du système financier. L'efficience fait référence à l'affectation de ressources économiques limitées aux fins les plus productives et au meilleur coût possible. La flexibilité désigne la capacité d'une économie de s'adapter à des conditions changeantes. Lorsque la conjoncture évolue, on observe généralement des variations des prix relatifs, qui envoient des signaux importants aux marchés. Une économie flexible s'ajuste à ces signaux et revient au niveau de la production potentielle de la façon la plus rapide et la moins coûteuse possible. C'est de cette flexibilité de l'économie dont je désire vous entretenir aujourd'hui.
Pourquoi la flexibilité est à ce point importante
Les économies canadienne et mondiale ont connu une vive expansion au cours des dernières années, et les perspectives d'avenir restent généralement favorables.
À certains égards, les résultats économiques obtenus sont sans précédent, surtout si l'on considère qu'ils ont été atteints en dépit de grands chocs mondiaux et propres à certains pays qui, par le passé, auraient causé de graves difficultés et menacé de compromettre la croissance.
C'est précisément la situation qu'a vécue le Canada avant le milieu des années 1990, alors que le pays peinait à surmonter les chocs économiques et financiers. Comme les cycles de surchauffe et de récession des années 1970, 1980 et du début de la décennie 1990 en ont clairement témoigné, nos affaires n'étaient pas en ordre à cette époque. La manière dont notre économie s'est trouvée entraînée dans le tourbillon de la crise du peso mexicain de 1994-1995, en raison du niveau élevé et insoutenable de notre dette publique, a été la goutte qui a fait déborder le vase.
L'année 1995 a marqué, en effet, un point tournant. La Banque avait alors réussi à réduire le taux d'inflation et à ancrer les attentes d'inflation à court terme au niveau cible de 2 %. Le déficit budgétaire fédéral a commencé à diminuer sensiblement cette année-là, si bien que le gouvernement allait enregistrer un excédent dès l'exercice 1997-1998. D'autres politiques structurelles, dont celles ayant trait à la réforme fiscale et au libre-échange, rapportaient aussi leurs premiers dividendes.
Les résultats économiques qu'obtient le Canada depuis dix ans contrastent vivement avec ceux de la période précédente. La production et l'emploi continuent de croître à un rythme soutenu depuis le milieu des années 1990, même si notre économie a été secouée par une série de chocs importants.
Permettez-moi de vous rappeler certains de ces chocs.
Le premier a été la crise financière asiatique de 1997-1998, qui allait se propager en Russie et en Amérique latine. Cette succession d'événements, dans les économies de marché émergentes, avait provoqué une forte baisse de la demande mondiale et des prix des produits de base, et, par conséquent, une dépréciation marquée du dollar canadien. Puis il y eut l'éclatement de la bulle technologique à l'échelle mondiale. Ce choc, tout comme les attaques terroristes du 11 septembre 2001 aux États-Unis, allait affaiblir la demande étrangère de biens et de services canadiens. À plus petite échelle, depuis le début du présent siècle, l'économie canadienne a été aux prises avec d'autres calamités nationales qui revêtaient aussi une dimension internationale. Je fais référence, bien sûr, au SRAS et à la maladie de la vache folle. Plus récemment, nous avons dû faire face à une concurrence accrue de la part de nouveaux acteurs d'envergure internationale, notamment la Chine et l'Inde. Et depuis 2003, nous assistons à une montée appréciable de notre dollar, attribuable surtout à une demande mondiale vigoureuse et au niveau élevé des prix de l'énergie et d'autres matières premières que nous produisons.
Voyons quelles ont été certaines des principales caractéristiques de ces chocs.
La crise asiatique de 1997-1998 et la situation que nous connaissons depuis 2003 ont entraîné de grandes variations des prix relatifs, c'est-à-dire des mouvements prononcés des prix des produits de base énergétiques et non énergétiques (par rapport à ceux d'autres biens que nous produisons) ainsi que du taux de change du dollar canadien. Ces fluctuations ont donné lieu à des déplacements importants de l'activité économique ainsi qu'à la réaffectation des ressources de production entre les divers secteurs industriels et les régions. À la suite de la crise asiatique, les produits de base avaient cédé la place aux produits manufacturés. Nous assistons maintenant au phénomène inverse. Et la vive concurrence que livre actuellement l'Asie se fait clairement sentir dans les prix réduits des biens de consommation manufacturés.
L'ajustement à ces chocs a été difficile, voire extrêmement pénible, pour un grand nombre d'entreprises et leurs travailleurs. Pourtant, comme je l'ai mentionné plus tôt, la production et l'emploi au Canada ont continué de croître à un bon rythme au cours des dix dernières années, soit respectivement de 3 et de 2 % par année en moyenne. De plus, tout au long de l'actuel épisode de variations marquées des prix relatifs, la croissance économique a été généralisée au pays.
Le Canada n'est pas la seule économie à s'être mieux adaptée aux chocs récents. À des degrés divers, d'autres pays ont également bien tiré leur épingle du jeu, ce qui explique en partie pourquoi l'expansion économique mondiale a mieux tenu le coup cette fois-ci.
Il est clair que de nombreux pays ont été en mesure de réagir aux changements inattendus avec plus de flexibilité que par le passé. Cela a permis de réduire l'effet des chocs et de poursuivre les ajustements, tout en favorisant la vigueur soutenue de l'économie.
Cette flexibilité accrue est le fruit des politiques économiques et des réformes structurelles que bon nombre de pays, dont le Canada, ont adoptées au fil des ans pour renforcer leur économie et la rendre plus résistante aux chocs.
Il ne faut pas croire pour autant que nous n'avons pas à nous préoccuper de l'avenir. Nous vivons une époque de changements rapides, et la conjoncture internationale est en constante mutation. L'incertitude, les risques et les chocs font désormais partie du paysage économique. Et cette nouvelle réalité a des implications particulières pour le Canada, compte tenu de l'ouverture de notre économie au commerce et aux flux de capitaux internationaux.
À la Banque du Canada, l'évaluation que nous faisons de l'évolution future de la situation internationale nous amène à croire que les perspectives de l'économie mondiale restent favorables à moyen terme. Des risques importants, tant à la hausse qu'à la baisse, entourent toutefois ce scénario. Du côté des risques à la baisse, on pense tout de suite aux déséquilibres mondiaux persistants et à l'achoppement des négociations du cycle de Doha sur les échanges commerciaux. Ces risques pourraient ralentir considérablement la croissance économique mondiale. En revanche, nous ne pouvons exclure la possibilité d'une expansion encore plus vive de l'activité, notamment en Asie.
Bien sûr, nous savons que la situation pourrait être fort différente de celle que nous entrevoyons aujourd'hui. Aussi devons-nous nous préparer en conséquence. La meilleure stratégie pour faire face aux risques potentiels et aux changements soudains est de se demander constamment quelles mesures nous pouvons prendre pour rendre notre économie et nos marchés intérieurs plus flexibles, et donc plus susceptibles de s'adapter. Il nous faut également être conscients que la mise en oeuvre d'une stratégie de ce genre doit être une responsabilité commune des entreprises, des travailleurs et des décideurs publics.
Les entreprises et leurs travailleurs doivent être capables de réagir rapidement aux progrès technologiques et aux différents chocs qui requièrent des changements profonds aux chapitres de leurs méthodes de gestion, des types de biens et de services qu'ils produisent et des marchés qu'ils souhaitent développer. Dans ce contexte, il est essentiel de pouvoir compter sur une économie de marché qui fonctionne bien et sur des indications claires en ce qui a trait à l'évolution des prix relatifs. En même temps, les décideurs publics doivent se méfier des obstacles à l'ajustement, tels les règlements qui empêchent les travailleurs de changer de type d'emploi, de région ou de secteur. Certains de ces obstacles revêtent une importance particulière dans le contexte du Canada. J'y reviendrai plus tard.
Ce que je tiens à souligner ici, c'est que les politiques économiques et les réformes structurelles qui favorisent la flexibilité nous aident à résister aux chocs et à procéder aux ajustements nécessaires. Elles contribuent de ce fait à maintenir la production à son niveau potentiel. En d'autres mots, on peut affirmer que le dynamisme et le bon fonctionnement des marchés intérieurs des biens, des services, des capitaux et du travail sont essentiels au bien-être économique des Canadiens et des Canadiennes.
En outre, comme les économies nationales sont si étroitement liées de nos jours, les mesures que prennent les différents pays pour accroître leur flexibilité procurent des avantages cumulatifs encore plus substantiels à l'économie mondiale. En effet, plus les économies suffisamment souples pour s'adapter aux conditions changeantes seront nombreuses, plus la croissance économique sera forte et durable à l'échelle du globe.
Quelles sont, alors, les politiques qui favorisent la flexibilité et qui nous permettent ainsi de tirer avantage des possibilités qu'offre la mondialisation et de faire face aux chocs imprévus qui surviennent inévitablement?
Des politiques propices à la flexibilité de l'économie
Au Canada comme dans bien d'autres pays, une meilleure gestion macroéconomique a contribué dans une large mesure aux bons résultats économiques des dernières années.
Une politique monétaire axée sur un taux d'inflation bas, stable et prévisible a aidé les entreprises canadiennes à décoder plus clairement les signaux transmis par les prix, à réagir plus rapidement aux variations des prix relatifs, et, globalement, à allouer plus efficacement les ressources de production. Ces résultats, conjugués à l'approche symétrique qu'adopte la Banque du Canada face aux écarts du taux d'inflation par rapport à la cible de 2 %, ont contribué à une croissance économique vigoureuse et plus stable au cours de la dernière décennie.
Un taux de change flottant — l'autre composante clé du cadre de conduite de notre politique monétaire — a aussi procuré un important mécanisme de stabilisation à l'économie canadienne. Les variations du taux de change envoient des signaux clairs sur l'évolution des prix. Ces signaux aident à accélérer le processus d'ajustement aux chocs, et ce, à un coût économique moins élevé, dans l'ensemble, que si le taux de change était fixe. En régime de changes fixes, les signaux transmis par les prix mettent plus de temps à être reconnus, et le processus d'ajustement s'opère surtout par les mouvements des salaires et des prix intérieurs, au prix d'une variabilité considérable de la production et de l'emploi.
En outre, il faut savoir qu'une banque centrale ne peut tout simplement pas contrôler à la fois la valeur interne et la valeur externe de sa monnaie. Elle ne dispose que d'un seul instrument d'intervention — son taux d'intérêt directeur — et ne peut donc poursuivre qu'une seule cible. La nôtre étant l'inflation, nous adhérons naturellement à un régime de changes flottants.
Une politique budgétaire saine, axée sur la réduction de la dette publique en proportion de la taille de l'économie, a aussi largement concouru à la stabilisation de l'économie. Une telle politique donne aux gouvernements la marge de manoeuvre dont ils ont besoin pour réagir aux circonstances changeantes et aux événements inattendus. Ainsi, ils peuvent laisser les stabilisateurs budgétaires automatiques agir pour soutenir le niveau global de la demande lorsque l'activité est faible, ou encore pour atténuer les pressions exercées par la demande lorsque l'économie est en plein essor.
Nous avons aussi appris à nos dépens, en particulier à la fin des années 1980, que des politiques macroéconomiques compatibles les unes avec les autres donnent lieu à de meilleurs résultats économiques et à des ajustements moins coûteux. À cet égard, vu le dynamisme de la demande intérieure au Canada et le taux élevé d'utilisation des ressources, les administrations publiques doivent prendre garde de ne pas amplifier les pressions émanant d'une demande excédentaire.
Certes, des progrès considérables ont été accomplis au Canada et ailleurs en ce qui a trait au maintien de la stabilité macroéconomique. Mais dans le contexte de l'intégration croissante de l'économie mondiale, il apparaît clairement que ces progrès ne sont pas suffisants. Des réformes structurelles sont également nécessaires pour rendre l'économie plus souple et plus résistante aux chocs, ainsi que pour en augmenter le potentiel de croissance.
Au Canada, la réforme structurelle s'inscrit dans un champ très vaste, qui recouvre de nombreuses priorités dans plusieurs provinces et territoires. Permettez-moi de citer certaines de ces priorités qui me semblent particulièrement dignes d'intérêt.
Le système financier, de par la contribution essentielle qu'il apporte à la bonne santé d'une économie moderne, a été et est encore aujourd'hui une grande priorité. Le but ultime est de disposer d'un système novateur, efficient et solide, ayant la capacité de fournir des services de financement spécialisés de façon concurrentielle. Pareil système améliore la flexibilité générale de l'économie en aidant à réaffecter le capital et les ressources vers les fins les plus productives, et avec le maximum d'efficience, à la suite d'un choc.
Éliminer les barrières qui font obstacle à la libre circulation des biens, des services et de la main-d'oeuvre est une autre priorité. Ce sujet suscite avec raison un intérêt renouvelé, alors que la disparité des résultats économiques s'accroît d'une région à l'autre, que les pénuries de main-d'oeuvre s'accentuent et que les défis démographiques commencent à se faire plus complexes.
Un certain nombre d'initiatives vouées à la suppression des barrières internes ont été lancées au fil des ans, mais elles ont donné des résultats variables et généralement modestes. Je pense ici au programme du « Sceau rouge », instauré il y a 45 ans afin de promouvoir la standardisation et la reconnaissance des qualifications professionnelles des travailleurs. Il y a aussi eu l'Accord sur le commerce intérieur (ACI), signé par les premiers ministres en 1994, qui visait pour sa part à réduire les obstacles à la libre circulation des biens, des services, des investissements et du travail.
Plus récemment, des progrès ont été accomplis dans des domaines tels que les pratiques d'approvisionnement, l'application des règles et la résolution des différends, ainsi que les exigences en matière de résidence et d'obtention de permis aux fins de l'emploi. Mentionnons, par exemple, l'important accord que la Colombie-Britannique et l'Alberta ont conclu en avril dernier afin de renforcer le cadre d'application des règles et de résolution des différends, et pour harmoniser, d'ici le début de 2009, les titres de compétences des travailleurs ainsi que la réglementation et les normes auxquelles sont assujetties les entreprises. Un autre exemple est l'entente ratifiée par le Québec et l'Ontario, plus tôt cette année, pour permettre une circulation accrue, quoique limitée, de travailleurs de la construction entre les deux provinces. Au début de ce mois-ci, deux unités administratives chargées de faciliter l'entrée au pays de travailleurs étrangers qualifiés ont commencé leurs activités à Vancouver et à Calgary. Et pas plus tard que la semaine dernière, le Comité des ministres responsables du commerce intérieur a adopté un plan d'action englobant tout un éventail de questions liées au commerce intérieur.
Tout cela est encourageant, car il reste beaucoup à faire pour améliorer la souplesse et le bon fonctionnement de nos marchés intérieurs d'un océan à l'autre. Les règlements et les normes qui régissent les entreprises, y compris dans le secteur financier, doivent être harmonisés d'un bout à l'autre du pays. Le cadre de résolution des différends et d'application des règles relevant de l'ACI doit être renforcé. Et pour que nos marchés du travail deviennent plus flexibles encore, les qualifications professionnelles doivent être reconnues et transférables dans toutes les régions du pays. Selon un sondage récent, les titres de compétences de plus du tiers de tous les travailleurs du pays et d'environ la moitié de ceux formés à l'étranger ne sont pas pleinement reconnus dans l'ensemble des provinces et des territoires du Canada 1.
Dans quelle mesure l'économie canadienne est-elle flexible?
Le point positif, dans tout ce que j'ai mentionné, est que malgré les défis auxquels elle est toujours confrontée, notre économie fait généralement bonne figure par rapport aux autres pays en ce qui a trait à la flexibilité et à l'adaptabilité. Dans une étude publiée en 2005, le Fonds monétaire international (FMI) conclut que « le Canada affiche une flexibilité relativement élevée, d'un degré comparable sinon supérieur à ceux de beaucoup d'autres pays industrialisés, à l'exception probable des États-Unis » 2 [traduction].
Pour les besoins de cette étude, le FMI a considéré différents indicateurs de la flexibilité économique, qui tous ont donné des résultats uniformes. Par exemple, la réaffectation des ressources de production entre les secteurs, en réaction à la transformation de la conjoncture économique entre 1980 et 2000, a été assez intense au Canada comparativement à celle qui a eu cours dans les autres grands pays industrialisés (à l'exception des États-Unis), ce qui témoigne d'un fort degré de flexibilité économique. Le FMI a aussi comparé les taux de roulement des entreprises ainsi que les chiffres de la création et de la suppression d'emplois dans les différents pays. Les deux indicateurs étaient relativement élevés dans le cas du Canada, ce qui, une fois encore, dénote une grande flexibilité économique.
D'autres mesures de la façon dont notre économie réagit aux perturbations macroéconomiques vont dans le même sens. Au premier trimestre de cette année, la migration interprovinciale affichait une augmentation notable par rapport aux deux années précédentes et s'établissait à 333 000 personnes, soit plus de 1 % de la population canadienne totale. Comme on pouvait s'y attendre, les deux provinces ayant enregistré un solde net positif au cours de cette période sont l'Alberta et la Colombie-Britannique. Par ailleurs, une étude plus récente du FMI consacrée aux marchés canadiens du travail a conclu que ces derniers sont, dans l'ensemble, relativement flexibles 3.
Le Canada semble donc faire bonne figure au regard de certains critères de flexibilité. Il est néanmoins primordial de continuer à favoriser cette flexibilité dans tous nos marchés intérieurs, aussi bien ceux des biens, des services, du capital que du travail. Des progrès constants à ce chapitre seront essentiels. Compte tenu de l'ouverture de l'économie canadienne, nous ne pouvons pas nous permettre de nous reposer sur nos lauriers.
L'évolution économique et financière récente
Avant de conclure, j'aimerais vous résumer le point de vue actuel de la Banque sur la situation économique, que nous avons exposé la semaine dernière dans le communiqué annonçant notre décision de laisser le taux cible du financement à un jour inchangé, à 4 1/4 %.
Fondamentalement, nous avons noté que la croissance de l'économie mondiale est restée robuste. Le rythme d'expansion a un peu ralenti aux États-Unis, mais il a continué de se renforcer dans le reste du monde. Dans ce contexte, les prix des produits de base sont demeurés élevés.
Au Canada, le niveau de l'activité économique au deuxième trimestre de 2006 a été légèrement inférieur aux attentes de la Banque, à cause surtout de la faiblesse des exportations. L'inflation mesurée tant par l'IPC global que par l'indice de référence a dépassé quelque peu les prévisions de la Banque en juillet, en raison principalement de la vigueur des prix dans les secteurs du logement et des services. Tout bien considéré, et en prenant en compte les plus récentes données sur la population active, la Banque estime néanmoins que les tendances fondamentales de l'économie canadienne évoluent généralement dans le sens de la projection qu'elle avait établie en juillet, dans la Mise à jour du Rapport sur la politique monétaire, en ce qui a trait à la production et à l'inflation.
Nous nous attendons encore à ce que l'économie du pays fonctionne près de son potentiel jusqu'à la fin de 2008, et à ce que le taux d'accroissement de l'IPC global regagne la cible de 2 % au second semestre de 2007. À la lumière de ces perspectives, la Banque juge à l'heure actuelle que le taux cible du financement à un jour se trouve à un niveau compatible avec la réalisation de la cible d'inflation à moyen terme.
Les principaux risques qui entourent les perspectives d'évolution de la production et de l'inflation au Canada, pour les prochains trimestres, sont les mêmes que ceux exposés dans la Mise à jour de juillet : les risques à la hausse sont surtout liés au dynamisme des dépenses des ménages et à la progression des prix des logements, tandis que les risques à la baisse tiennent au fait que la demande des ménages aux États-Unis pourrait ralentir plus rapidement que prévu, et réduire ainsi la demande d'exportations canadiennes. Bien que ces deux risques semblent s'être légèrement accentués depuis juillet, la Banque juge encore que, dans l'ensemble, les risques sont relativement équilibrés. Elle présentera une analyse complète de l'évolution et des tendances de l'économie ainsi que des risques s'y rattachant dans la prochaine livraison du Rapport sur la politique monétaire, le 19 octobre 2006.
Conclusion
Permettez-moi maintenant de conclure.
En tant que nation, nous savons de toute évidence tirer des leçons des expériences passées et nous adapter au changement. Au cours des dix dernières années, nous sommes parvenus à mettre en oeuvre de saines politiques macroéconomiques et à accomplir des réformes structurelles qui ont aidé notre économie à devenir plus flexible, et donc davantage en mesure de s'adapter au changement. La solide tenue qu'a connue l'économie du pays, malgré les profonds bouleversements qui ont marqué cette période, témoigne bien de l'importance de la flexibilité.
Cependant, les succès enregistrés jusqu'ici ne nous autorisent pas à relâcher notre vigilance. Le paysage économique ne sera pas moins exempt d'incertitude, de risques et de chocs demain qu'il ne l'a été jusqu'à présent. Nous avons tous un rôle à jouer pour élever le Canada au rang des économies les plus avancées sur le plan de la flexibilité et de l'adaptabilité. Et la Banque du Canada entend bien faire sa part.